库珀负责任行政的行政伦理内涵

　　2.2 库珀负责任行政的行政伦理内涵

　　库珀负责任行政的行政伦理思想主要在《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书叙述。行政伦理的实质是行政责任，而确保公共组织负责任的途径是内部控制和外部控制。库珀所推崇的行政伦理正是在这些基础上的塑造负责任的行政。

　　2.2.1 行政伦理学的实质是行政责任。

　　责任是行政伦理学的关键概念。库珀这样说道："在公共行政和私人部门的所有概念中，责任是最重要的。"库珀所界定的，这一概念的两个主要方面分别为主管责任和客观责任。

　　客观责任在具体形式上包括职责和应尽的义务两个方面。并且客观责任有其特有的负责任对象。

　　（1）公共行政人员最直接的责任对象，就是对公共行政者的上级负责，落实上级的指示，或者已达成和预先一致的目标任务。同时，目标责任还要求他们对下属员工的行为负责，这是理想的官僚主义理论的基本点出发的。上级必须为自己的下级提供指示，并给他们提供能够完成工作所需的资金，并适当给他们授权，以方便顺利开展职责分配与工作监督。

　　（2）公共行政人员还要对民选官员负责。把民选官员的意志当做公共政策的具体表现来贯彻执行。

　　（3）公共行政人员还要求对公民负责。关注、了解和把握民众的好恶、要求和其他利益。

　　关于主观责任，库珀认为外在施加的义务只是责任的一个方面。对此，同等重要的是行政者内心的情感和信仰赋予行政者的主观责任。客观责任来源于法律、组织机构、社会对行政人员的角色期待。然而，主观责任是行政人员对忠诚、良知、认同的信仰。行政管理角色过程中的主观责任的履行是职业道德反映，而职业道德则是通过行政人员个人经历逐步建立起来的。因为相信法律，因此在良知的驱动下，来加以实现。驱动我们的行为不是上级或法律要求，但一些内部力量的信仰，价值观，和被理解为气质和其他人格特质。这些责任的内部由外部标准驱动或者开始寻找，但长期持续的培训和社会化，这些职责是逐步内化库珀的这一观点，则必然引出了对于主观责任和客观责任的控制方式。

　　2.2.2 公共组织负责任的途径是内部控制和外部控制。

　　库珀在面对主观责任和客观责任时，他在《行政伦理学：实现行政责任的途径》

　　提出在公共组织中保持负责任行为一般有两种途径，即内部控制和外部控制。

　　关于外部控制，一旦发现伦理越轨行为，公众通常的反应是分为两种。第一种是进行新的立法、制定新的规则、颁布新的制度。第二种方法或许是重新安排组织构、建立新的组织以更为严格地监管下属组织。这两种方法都是外部控制，试图迫使公务员个人的控制，这种控制是来自外部的公务员自身。

　　通常民众所期盼的伦理立法有利有弊。伦理立法中"利"包括以下三个方面。

　　（1）对于公共行书的管理权必须最终源于法律。

　　（2）伦理立法也对那些超出公民设立的权限范围活动的公务员实行制裁。

　　（3）尽管伦理尤其被动的本性，单页确实可以一个反面教材的方法。

　　而伦理立法中的弊端同样也有三个方面。

　　（1）他们对机体的问题缺乏确切的指导，只能解决一般问题。

　　（2）伦理立法通常很难实施。

　　（3）严格落实伦理立法会损坏政府的员工的工作氛围。

　　内部控制，因为是由一系列公务员自己内心的价值观、伦理准则组成。它们涉及公共行政这内在的共识，主要存在于从事实际工作的个体自身。内部控制同样有利有弊。内部控制的优点如下。

　　（1）内化在行政人员心中的价值观总能在决策过程中起作用。

　　（2）内部控制有助于产生一个更为负责任的和更为有创新性的官僚制度。

　　同时它也有三方面的着弊病。

　　（1）在多元化的社会中，很难就公共行政人员应该采取哪一种价值观而达成共识。

　　（2）内部控制也不完全可靠。当行政人员个体将他的价值观运用到具体的问题的决策时，我们不能保证他不会以满足自我利益的方式行事。

　　（3）内部控制有着存在对抗性冲突价值观的可能性。

　　学术界关于内部控制与外部控制有着由来已久的纷争。"新公共行政"的支持者大多支持内部控制。它们强调内部控制重要性的人已经在关于公共行政的基本假设中找到了永久的地盘.这一点库珀给予了高度肯定，如上文所表达的，《公共行政管理的公民伦理》是一种以公民身份为核心的公共行政伦理。显然，这是对内部控制的支持。

　　与此相对，其他学者如维克多·汤普森（Victor Thompson）则支持一种更近似于外部控制的观点。在汤普森看来，公共行政人员要处理的仅是"工具主义理性"（或功能性）--为达到既定目的而强调理性的手段；而将"基础主义理性"（或者实体理性）--强调目的的本身--留给政治家去处理.

　　库珀在《行政伦理学：实现行政责任的途径》中所表达的观点，并不是如以往学者那样重视一端。库珀所表述的是外部控制、内部控制之间的协调。也就是说确保内部控制和外部控制之间达成和解。这意味着，必须对公共行政者施加充足的外部控制；还要有充足的内部控制来实现更多的社群类结构、理想主义、利他主义以及以创新精神。这一平衡对于追求公共行政人员的负责任行为来说是必不可少的.

　　2.2.3 行政伦理的追求是塑造负责任的行政。

　　库珀看来负责任行为的构成要素有四点：个人道德品质、组织文化、组织制度、社会期望。

　　个人道德品质包括：伦理决策技巧、精神品质、德行、职业价值观。

　　组织文化包括：范例、行为守则、信条。

　　组织制度包括：职责明确、协作安排、提出的异议渠道、参与程序。

　　社会期望包括：公众参与、法律和政策。

　　库珀认为，"而最好的负责道德行为的行政支持的行政责任的四个因素。在理想的环境中，这四个因素都经过精心调整，可以在加强其他因素发挥作用以平衡的方式最大化。在这样一个力的交互系统，公共行政人员将不仅是一个驱动力增加的伦理思考的过程，而且还会以一种更为正确的立场去思考可供选择的行动方案、想象每一种行动方案的后果、预测自我满意度。"这就是说一个人的到品质所表现出来的内部控制必须在总体上与组织结构、组织文化和社会期望相一致。