完善地方政府融资平台功能推进城镇化对策建议

　　第五章完善地方政府融资平台功能推进城镇化对策建议

　　地方政府融资平台曾经在中国城镇化建设中起到了极为重要的融资作用，但是随着城镇化的进行，地方政府融资平台自身问题的出现及其单一的银行贷款融资方式己经很难满足城镇化的要求及多元化的资金需要。根据地方政府融资平台在城镇化建设中显现的问题，提出以下对策建议：

　　5.1整改地方政府融资平台问题

　　地方政府融资平台自出现以后为城镇化提供了极大旳资金支持，但是其自身凸显的问题越来越影响着城镇化的发展，必须从以下几个方面对平台问题进行整改，使地方政府融资平台更加规范。

　　5.1.1规范地方政府融资平台运作模式

　　地方政府融资平台的风险随着贷款规模的不断加大而逐步积累，一些地方的风险已经有所凸显。2013年银监10号文出台后，对各类地方政府融资平台作了详细的划分，对"全覆盖","基本覆盖","半覆盖","无覆盖"等四类融资平台的新增，存量缓释和平台退出等都作了详细的规定。将全国省级以上地方政府融资平台纳入名单制管理，使各地方政府融资平台能更好的良性发展下去。而对现有融资平台和新增平台的处理问题上，可以从以下两方面入手：

　　1、整合现有融资平台

　　全国各类地方融资平台的数量已经突破10000家的大关，从国家级到县市级，每一级地方政府都设立有自己的融资平台公司，可以说现在国内的融资平台情况是乱象丛生。这其中，县级，乡镇级平台公司因为所对应乡镇政府的财政实力弱，政府还款能力差，所遭受的风险也要比省级、地市级融资平台要大很多。建议各地区整合现有各类融资平台，通过整合逐步取消县、乡镇以下政府融资平台，统一划归市一级平台公司。条件允许的地区，可以将市一级融资平台公司加以整合，成为省级融资平台。这样可以将各类中小平台化整为零，风险共担。而且这类平台的集合体可以充分发挥规模效应，增强风险抵御能力。

　　有的地方因实际需要必须有县级以下平台公司存在时，可以邀请省级投融资公司以入股的形式注入专项资金到县级以下平台公司，统一信用结构，在抵御风险的同时增大平台公司实力。

　　2、提高新平台公司设立标准

　　在整合现有地方政府融资平台公司的同时，我们应该按照地方实际情况和项目需要设立新的融资平台公司，但是此时的设立新公司不能像以前一样匆忙上马，一定要提高新平台的准入标准。

　　（1）新的平台公司的成立应该符合必要的准入条件，2013年银监10号文的发布就填补了平台准入要求的空白，但是这仅仅是开始，以后必须创立更加完善的平台公司准入制度。同时要求政府整合地方优势资源，向平台公司注入资产，做实资本金。比如：向平台公司划入土地，移交矿产、供水、供电、供气和公路的特许经营权及收费权等已经家平台的有效现金流；将政府的停车场、公交运营、加油站等得经营收费权划拨平台公司；将地方财政划拨资金注入平台公司统一划拨等。这样，平台公司有了优良的资产和稳定的现金流，所能达成的未来预期一定很好，就能更好的完成实现资金的融通功能。

　　（2）设立的新融资平台公司必须要有完善旳公司治理结构。新的融资平台公司要有适应市场化的专业的经营管理团队，有强有力的决策层和雄厚的专业人才储备，这些都是成立符合现代法人及理结构的股份责任有限公司的必备条件。

　　（3）新的融资平台公司要有比较广泛的经营范围，涵盖投融资，建设运营，资本运作等多个方面，形成内部环境控制，资金管理控制，信息系统控制，重大近影决策等多种机制，尽量摆脱行政干预，坚持市场化运作。

　　5.1.2加强地方政府融资平台偿债能力

　　地方政府融资平台偿债能力可以从增加资产，增加现金流量和扩大规模三方面提高自身偿债能力。

　　1、地方政府继续注入优质资产

　　地方政府可以通过将公路、水利、电力的收费经营权和矿产、土地的多有权等优质可盈利资产注入平台公司，增加其资产量和现金流量。通过发行短期融资券，中期票据，公司债等方式筹集资金，增强债务偿还能力。

　　2、引入盈利性项目

　　将盈利性项目引入地方政府融资平台，增加其自有收入和现金流量，给予平台税收、土地等优惠政策，加强其盈利能力。

　　3、整合成为省级融资平台

　　将现有县、市、乡级融资平台进行整合，J""大其资产规模，成为抵御风险能力更强的省级融资平台。需要融资平台在县、市、乡级地方政府设立的，应当引入省级平台投资参股，增强抵御风险能力。

　　5.1.3加强地方政府融资平台风险防控

　　虽然目前城镇化的美好前景给地方政府融资平台带来了一定的机遇，但是地'方政府融资平台仍然会面临着巨大的政府债务风险。这种风险不是一朝一夕形成的，也不是一个制度法规造成的，这种风险发生的实质是经济体制转轨过程中，地方政府经济和国民经济在财政方面矛盾的体现。是多方面原因共同造成的结果。

　　这种风险现阶段不可能消除，但是我们可以想办法降低这类风险。

　　1、建立健全地方债务管理系统

　　我国地方政府融资平台的定位是提供准公共产品的非营利机构。主要职责是解决地方政府市政基础建设的融资问题。一方面代替政府行使融资的"借、用、管、还"另一方面在适应市场化竞争中维持企业生存。作为一个类金融机构，.地方政府融资平台最关心的应该是债务的偿还问题，建议建立独立的地方债务管理系统，将涉及融资项目的各地方政府纳入管理系统中，对各地方政府的可用财力，负债情况、偿债能力、项目资本金到位及债务偿还情况和偿还债务信誉进行跟踪监管，并和省财政厅、开发银行、各商业银行等建立贷款信息共享机制，杜绝当前的多头负债，债务不清等问题，也使得各地方政府能够更加理性的负债，降低债务的违约风险。

　　2、建立地方债务偿债准备金机制

　　城镇化建设中，地方政府应积极建立项目偿债准备金机制，在项目初始阶段由项目用款单位及融资平台双方引入与贷款规模相适应的偿债准备金。制定相应的偿债准备金管理办法和偿还机制，使得项目一旦出现还款违约时能有一个缓冲和保障，减少违约风险。

　　3、设立新的融资担保手段

　　取消人大担保函和财政的融资担保。一般而言地方政府融资贷款要有充足的抵质押物品，可以是土地或者各种转让收费权等，但是人大的担保函和财政的担保等木身就是一个空虚的承诺，如果财政出现问题，还款出现违约将没有任何实际的保障物品可以减少损失。可以在引入偿债准备金的基础上加入茅兰方担保机制，也可以学习国外模式，引入第三方地方政府负债评级体系。

　　4、限制负债规模

　　对地方政府可用财力，负债情况加强监管，防止地方政府盲目负债。地方政府之所以会出现债务危机，很大程度上是因为ii方政府盲目举债，财政资金不足以偿还债务而造成违约。这种危机只有从根木上限制了地方政府超额的负债，就会得到很大程度的改善。

　　5、健全公司治理结构

　　地方政府融资平台是具有政府背景的国有公司或者事业单位，受到的政府指令影响极大。但是地方政府融资平台本事是在市场中生存发展的，其本身不能忽视市场因素的影响，不可能完全靠政府行政指令生存。地方政府融资平台要想发展壮大下去，我们就必须以市场化的要求完善地方政府融资平台，规范公司的治理结构，建立专业运营团队和公司管理层，提高运营水平和效率。对现有专业人才进行培训和储备，以长远的规划来运作地方融资平台。

　　5.2引入多种融资方式

　　城镇化的过程是长久的，涉及的方面是多元化的，仅仅依靠地方政府融资平台不可能完全满足城镇化多元化、多层次的金融需要。目前我们的金融系统没有一种方式能完全支持这个长期化，涉及十几亿人口的城镇化。我们必须借鉴发达国家成功经验，以地方政府融资平台配合新的融资方式，才能更好的推进城镇化建设。

　　5.2.1拓展地方政府融资平台的融资渠道

　　城镇化的融资需求是多元化和多层次的，只靠地方政府融资平台单一的银行贷款的模式已经不能满足城镇化建设的需要，要寻求多渠道的市场化融资手段。

　　银行贷款模式虽然在一定的历史阶段为我国城镇化建设提供了巨大的帮助，但是长远来看，银行贷款具有成本高，手续繁琐，定期偿还本息等特点，大大增加了债务风险。从国外发达国家的城镇化融资方式我们可以发现，没有任何一个国家完全采用单一的银行融资模式，大部分都是以发行债券支、政府平台银行放贷以及政府和民企共同投资的形式进行城镇化建设的。我国在进行城镇化的融资方案也可以借鉴国外的成熟模式，加以改革运用到我们自己的实际情况中，寻求多种方法和渠道进行融资，更好的发挥地方政府融资平台的作用。

　　1、寻求市场渠道融资

　　市场化的直接融资手段，有融资额度大，融资成本低，期限长等优点，而且不用限期偿还本息，滩平了长期偿债风险。地方政府融资平台在支持城镇化建设时期可以依靠发行企业债、中期票据、短期融资券、信托产品及融资租赁等方式进行广泛的融资。

　　2、资本市场融资

　　在地方政府融资平台项目和自己实力做大做强的基础上，平台公司可以积极寻求上市机会。不论是在中国还是国外发达国家，寻求IPO都是最快，最具有成效的资本增长途径。我国地方政府融资平台应该积极把握时代脉搏，选择适当机会上市融资，一定会将平台公司做出另一番天地。

　　3、吸收社会资金

　　在完成公益化项目的同时可以引入商业化配建，比如廉租房建设期间的商业配套配建，这样就使原本的没有收益的完全公益化项目有了一定的商业收入，可以将社保、保险、民间资金等社会资金引入投资项目，以商业性项目带动完全公益性项目，以商业化项目带来的利润偿还公益项目贷款的本息。

　　4、寻求政策扶持

　　在城镇化建设中，地方政府融资平台的背后是各级地方政府，在为项目融资时可以向政府争取一定的优惠扶持政策，比如将土地能进行有效抵押担保的政策以及税收优惠政策等，由此可以保证投资的收益，而中国的民间资本目前正从传统的制造行业退出，寻求新行业投资的关键时期，在此政策下，肯定可以放心的投资融资平台项目，特别是国务院鼓励民间资本的"新36条"的出台，更是有助于吸引民间资本入股平台公司。

　　5.2.2以平台为辅，引入多种融资方式

　　现阶段城镇化建设融资中我们只能主要依靠地方政府融资平台的模式，但是长远来看，我国的金融体制肯定会有所改革，会有更加适应城镇化的融资方式出现。我们要通过地方政府融资平台三十年的摸索经验
　　
　　1、发行市政债券

　　以英、美等国为代表的西方发达国家在资本市场主导的金融体系主要通过发行市政债实现地方政府融资，为地方基础设施建设提供了大量资金。我国政府适当放幵地方政府发行政府债券。中央政府可以根据地方政府财力及政府信用状况确定其发债额度，地方政府依据中央给定的额度对地方债券自发自还，定期将发债情况及资金使用情况向中央有关部门汇报。逐渐将政府融资方式转变为地方债券形式为主，地方政府融资平台为辅。

　　2、依托融资平台公司从多种渠道贷款

　　以日、德、法等国家为代表，依托多种形式的地方政府融资平台通过发行市政信贷为主的方式支持市政基础建设。加拿大等国主要通过授权国营企业融资借贷，政府确保偿还。我国的政府融资平台应该力强其融资方式及手段，通过多方面更加稳健的方式支持城镇化建设。比如发行企业债，上市融资等。

　　3、授权民间企业，引入民间资本

　　我国在城镇化中应学习韩国的将民间资本引入国。家基础设施建设领域的成功经验，在我国在城镇化中引入民间资本。现在正是我国产业转型的快速时期，大量的民间企业及资金退出己有的行业，寻找新出路及投向。城镇化正是为他们提供了一个最佳的机会。国家应当制定相关政策放开民间资本的城镇化准入门槛，吸引并鼓励民间企业大力投入到城镇化建设的各个方面，带动全社会共同参与城镇化建设。

　　西方发达国家在城镇化建设中积累了数百年的经验，现在已经形成了比较完善的投融资体系，其主要融资方式是以政府发债为主，财政，政府信用，平台融资等方式长期并存，现在我们在发展城镇化建设中要开放地方政府发债领域，将地方负债纳入严格透明的中央监管之下，引入民间资本投入等多种方式，通过更加规范、透明的融资形式推动城镇化建设。

　　5.3促使地方政府债务的现形

　　从国外发达国家的地方政府举债经验中可以看到，地方政府债务的显性化是一个基本的原则。我国在目前的《预算法》中第28条规定了地方政府不得发债，但是各地方政府通过融资平台进行的融资形成了大规模的隐性负债，隐藏了债务风险，使得政府无止境的负债，及容易导致政府债务危机，最终影响城镇化建设。