地方政府融资平台推动城镇化建设金融支持分析

　　第三章地方政府融资平台推动城镇化建设金融支持分析

　　3.1地方政府融资平台概述

　　地方政府融资平台自出现以来，在我国的城镇化的基础设施建设领域和工业化经济发展领域的关键瓶颈领域中发挥了重要的作用。

　　3.1.1地方政府融资平台的概念
　　
　　地方政府融资平台，就是地方政府通过将优质资产如：土地、政府参股公司股权、路、桥收费权、国债等以资产方式注入，以为地方政府融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城建公司、城投公司、等企业（事）业法人机构，主要以财政资金、自有营业收入、项下项目经营收'入、收费等作为贷款偿还来源。

　　在中国，地方政府融资平台的出现是有其历史意义的。具有公共物品性质的城市公共基础设施的"公益性、社会性、超前性"和"投资规模巨大、建设周期长"等特点决定了城镇化建设中的基础设施建设应以政府为主导。（朱会冲，张燎，2002）但是根据《中华人民共和国预算法》第二十八条规定："除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。"这就使得地方政府在基础设施建设难以筹措到资金时，首先就想到融资平台，通过组建地方政府融资平台来想办法取得所需金融投资。

　　3.1.2地方政府融资平台发展历程

　　我国地方政府融资平台是我国经济转型时期的特有产物，其发展历程与我国的经济发展、投融资体制改革密切相关。根据政府融资平台的发展历史，产生的时间最早可追溯到20世纪80年代我国政府职能的转换和投融资改革开展时期。

　　自20世纪90年代以来，随着我国经济增长的提速、城镇化建设的加快以及地方融资需求的增长，政府融资平台规模迅速扩大、结构日趋复茶，在富民经济中的重要地位也逐渐凸现出来。根据地方政府融资平台的发展规模及其阶段性的政策特征，我们将其划分为六个时期：

　　1、地方政府融资平台萌芽阶段（1980年代|U-1994年）

　　广东省于二十世纪80年代初推行了 "贷款彳i路、收费还贷"政策，可以说是政府融资平台的前身。当时全广东省内部各地方政府在建路修桥初期都采用集资贷款模式，将道路建成后的车辆收费作为还款的来源。这种方式当时在广东等地极为盛行，开中国基础设施贷款之先河。其后交通部于1988年下发了《贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，进一步规范了此类贷款，使全国各地区政府对该模式都有所了解，逐步得以推广。

　　2、地方政府融资平台初级阶段（1994年-1997年）

　　1994年国家实施的分税制改革，中央政府和地方政府明确了财政分配体制，使得地方政府在财政收入和可支配财力上更加捉襟见肘。在这种历史背景下，地方政府融资平台正式走到了历史的台前。地方政府融资平台的初级阶段的作用仅仅是满足城市基础设施建设的融资需求，平台公司的其他功能还尚未开发出来，但是其在这一阶段的探索经验直接为平台日后的发展奠定了坚实的基础。

　　3、地方政府融资平台推广阶段（1997年-2004年）

　　1997-2004年，是我国地方政府融资平台的推广阶段。1997年东南亚金融危机促成了地方政府融资平台的推广。此次金融危机的强度大时间长，地方政府为应对这次金融危机，抵消金融危机带来的不利影响，都大力实施积极的财政政策和货币政策，通过扩大财政投入等方式积极刺激国家经济。其中，加大对市政基础设施的投资就成为刺激经济的一项重要手段。按照市政建设的相关融资体制要求，项目建设融资，除了中央通过审批为项目提供部分财政支持外，地方化政府还要自己筹集至少20%的项目资本金及项目自有资金。但是地方政府的财政资金能自己支配的只有很少一部分，发债的通道也被《中华人民共和国预算法》所限制，只能大力推广地方政府融资平台寻求新的融资方式。BT,BOT,ABS等新型融资方式也在这一阶段投入应用。与此同时，地方政府融资平台的组织结构也发生了变化，由原来的政府机构设立专门的政府领导小组转变为由政府相关部门共同组建的城投公司等独立法人，将原来分散于政府各部门、各机关的土地、设施、设备及一些政府持有的企业股权，桥梁、道路、水电的收费权等进行统一整合，注入到新的平台公司中。通过联合整合，解决了以前的城市基础设施建设开发中存在的手续繁琐，部门繁染，沟通不顺畅的诸多问题，极大地提高了政府融资平台的办事效率。此阶段，地方政府融资平台刚刚起步，缺乏项目整体运作的经验，对项目忽视了信用体系的建设，更多的是关注与如何能更多更快的取得融资。

　　4、地方政府融资平台快速成长阶段（2004年-2008年）

　　通过各类城投公司初期暴露出的问题，各地政府通过新建或者重新组建的方式，组建了一批具有信用优良、授权充分、担保有力、公司架构科学并且能适应新型经济快速发展的新型政府融资平台。这类新型融资平台通过吸收外部资金参股，入股等方式，完善了地方政府融资平台的法人治理结构，建立和完善了内部管理制度和运行机制。通过与开发性金融理念的有机结合，成功的开发了一大批优质的市政基础设施建设项目。并且随着城镇化建设的多样性，地方政府融资平台的业务也趋于多样化，服务范围不断拓宽，大大加深了银行与地方政府间的合作。

　　5、地方政府融资平台膨胀阶段（2008年-2009年）

　　随着地方政府融资平台的不断发展，其在国家和各地方经济、建设领域的重要作用得以凸现。2009年以来，金融危机的浪潮再次席卷全世界，我国为了实现保八的经济目标，再一次实施了适度宽松的货币政策。随着4万亿元的经济刺激政策得以实施，全国各地的政府融资平台以各种形式迅速上马，一时间平台如雨后春舆般遍地开花。这一现象引起决策层，监管层及学术界的极大关注。

　　这一阶段，地方政府融资平台在规模、结构及融资来源上发生了一系列的变化。其一：融资咸模迅速扩大。据央行、银监会统计，至2009年底，地方政府融资平台数量由3000家增长至8000多家，总资产近9万亿元，贷款余额将近7万亿。其二：向县、市级发展。据有关统计表明，截至2009年底，我国县市级地方融资平台数量高达5000家左右，占平台总数的60%,贷款余额为1.85万亿元，仅占总贷款额的25%.其三，东南部沿海发达地区政府平台占绝对影响力。长三角、珠三角和环勸海地区的融资平台贷款月分别占总额的30%、11%和20%.其四，更多的商业银行贷款投向政府融资平台。2009年之前，地方政府融资平台的贷款主要是来自于国开行，1998年-2008年的十年间，国开行累计发放贷款余额14000亿元。在平台膨胀发展的这一阶段，除国开行外，各商业银行也争相加入政府平台融资市场。

　　6、地方政府融资平台规范发展阶段（2010年至今）

　　面对地方政府融资平台的迅猛发展，地方政府和监管层一致认为其潜在风险极易引起财政和金融的恶略影响，必须进行一系列防控和规范才能从根本上遏制这种风险。从国发[2010]19号、财预[2010]412号及财预[2012]463号文件，国务院及各级监管部门对平台及平台公司银行贷款的分类细化、风险定性、规模控制等做了一系列规范，取得了一定成效。

　　各大银行在规范发展阶段都加强了对地方政府融资平台的管控-,一并调整了相应的贷款政策。

　　1、中国工商银行（2010年报5处提到融资平台）：平台贷款总额12445亿元，仍按平台贷款处理6400亿元，占51.4%.平台不良率0.3%,平台专项拨备195亿元，接近4% （全行整体拨备2. 46%），不良贷款拨备覆盖率1. 09%.2010年重点加强地方政府融资平台的风险管理，严格平台准入和分类管理。幵展存量贷款检查，向发现问题的有关部门出具风险提示函。

　　2、中国农业银行（2010年报8处提到融资平台）：政府融资平台贷款总额6762亿元，按平台贷款处理3953亿元，占总额的58. 46%.农行2010'年总体不良贷款率从2009年的2. 91%下降到2. 031但地方政府融资平台的不良率增加至1. 49%.对地方政府融资平台拨备16亿元。在全行范围组织了多轮地方政府融资平台的风险排查，加强准入和风险评级管理，切实加强贷后管理，控制总体风险。

　　3、中国银行（2010A股年报7处提到融资平台，H股年报未提）：平台贷款总额6795亿元，按平台贷款处理3615亿元，占总额的53. 2%.2010年年末地方政府融资平台贷款较年初减少，不良率低于全行品均水平，为0.24%.进一步加强地方政府融资平台贷款管理，严控新增贷款。对存在风险项目增加偿债主体，增加抵质押物，缓释和化解风险。

　　4、中国建设银行（2010年报10处提到融资平台）：融资平台到款总额7987亿元，按平台贷款处理的5419亿元，占总额的67. 85%.2010年前两个月总量减少1400亿元。严格执行名单管理和总量控制，严控融资平台风险，细化平台客户贷款政策，严把客户和项目准入，持续跟踪监控。

　　3.1.3地方政府融资平台组织架构

　　地方政府融资平台在本质上没有脱离地方政府的支持与干预，但是经过数年的市场化运作，目前我国一部分经济发达地区的地方政府平台公司都是按照现代企业制度建立，具有独立法人资格，实行独立核算，按市场化、公司化方式运作。并且都按照现代企业制度建立了董事会、监事会和经营管理班子，相互制衡，协调运作。

　　3.1.4地方政府融资平台经营方式

　　地方政府融资平台的主要目标是推动地区经济社会快速发展，所以其经营方式一般是依托政府资源，运用市场化手段运作。地方政府融资平台以地方政府重大决策为指导，发挥政府投资的杠杆作用，为地方项目建设筹集资金。按照经营目的不同，地方政府融资平台可以分为两类：

　　1、经营性政府融资平台。

　　这类政府融资平台主要涉及的是盈利性项目，依靠自身项目产生的现金流或其他营业收入还本付息，地方财政不负责偿还本息。根据中金公司研究报告，目前共有30%-40%的融资平台公司属于这种类型。

　　2、非经营性政府融资平台。

　　这类政府融资平台主要承接政府完全公益性和半公益性项目，平台公司本身不产生收益或自身现金流不足以完全覆盖贷款本息，项目贷款的本息偿还需要地'方财政全额担保究底。这类平台的主要职责就是为地方政府项目融资，存在举债主体与项目用款主体相分离的情况。这类平台基本上以财政注资或投入土地存量、盈利性责权等资产形式成立，以政府土地、房产等不动产作为抵押，以土地经营权、特许经营权的预期收益向各银行融资，再辅以政府承诺函、财政补贴等还款保证。将融资来的资金用于公共基础设施建设等方面。

　　3.1.5地方政府融资平台融资方式

　　在政府融资平台发展的过程中，大量社会资本加入到公共基础设施建设的投资运营中来，逐渐形成政府，企业，金融机构，社会资本有机结合的多元化投融资体系。

　　1、资本金构成

　　地方政府融资平台的资本金来源主要包括财政的配套资金、土地资源、股权融资等多种方式。

　　（1）政府配套。上级财政的税费返还及项目的配套资金等公共财政资金以及国家对项目的定向资金注入。

　　（2）土地资源。政府通过划拨土地的方式进行注资，将土地资产作为资本金。

　　（3）股权融资方式。随着我国资本市场的逐渐普及，发展良好的政府平台可以通过股票市场、创业板市场进行融资，扩充企业实力。

　　（4）其他方式。政府融资平台还可以通过以下方式实现资本金扩大：政府通过对矿产的资源的产权交易的形式，使无法直接抵押的资源转化为资本金；政府部门的不动产划拨等。

　　由于当前各部门对地方政府融资平台的监管和规范逐渐加强，一些融资方式将受到限制，资本金的来源也会越来月规范化。

　　2、资金来源渠道

　　（1）银行贷款。政府融资平台成立的初衷是吸收社会资木，可是由于融资渠道不畅，地方发债、发券的功能受到抑制，政府融资平台只能转向向银行贷款的单一途径。目前，政府融资平台的资金来源主要是以国开行为主的银行业贷款。

　　（2）发行债券和融资券。对于资产规模较关的地方政府融资平台，可以通过发行企业债和融资券来获得需要的资金。但是目前国家发改委下文禁止债务率超过100%的企业增发新债，也不允许地方政府进行担保，不能申请新的发债规模。

　　（3）其他融资方式。在地方政府融资平台发展的过程中，各地在筹集资金方面都有不同的尝试，主要有以下几种：

　　3、资金运用

　　（1）市政基础设施建设项目。

　　（2）专项资金项目。房地产类平台的主要资金运用方式。随着城镇化的加速实施，土地价格上涨，这类融资平台的资金规模也迅速扩大。除了土地开发，平台在促进进出口贸易以及帮助新兴科技产业投资方面也发挥了很大的作用。

　　（3）服务地方中小企业发展，为中小企业担保融资。通过政府出借信用，成立专门的小额贷款公司或者担保方式扶持目标项目和企业。

　　（4）地方产业经济和特色经济。

　　（5）综合运用资金，构建地方政府投融资体系。可以将业务发展^]清理消化政府不良资产，代表政府实施上地调控和储备，帮助中小企业融资等各个方面。

　　4、还款来源

　　地方政府融资平台的还款来源主要包括以下三类：

　　（1）项目自身现金流及盈利能力可以完全覆盖融资木息的，对地方财政没有任何压力。比如高速公路、通行费偿还贷款，路桥联票等。

　　（2）项目现金流及盈利能力可以部分覆盖贷款本息的，还款有部分压力，需要财政补贴。比如轨道交通，小水库，城市污水处理等。

　　（3）项目完全没有收益的纯公益性项目，需要100%财政补贴。这其中包括地方木级财政收入（包括地方税收和非税收入），中央税收返还和转移支付，地方政府性基金收入等。

　　3.2地方政府融资平台对城镇化建设资金支持分析
　　
　　城镇化建设中的硬件建设是以公共基础建设与维护为主。在2013年-2015年的三年中，城镇化基础设施建设资金规模将达到290000亿元（前文计算），这其中，除了地方的自筹资金及未来可能的新型筹资方式筹集的资金，地方政府融资平台的投资将占很大一部分。