国内外地方政府融资现状(2)

　　市政票据（Municipal Notes）除了地方政府债券外，为了满足在用资金，缓和现金流问题，地方政府可以发行短期票据。短期票据在政府收到税收或其他途径后偿还。它们被用于短期而非长期融资。市政票据一般在 1 年内到期。比如为现行的运营融资，直到收到预期的税收的税收预期票据。为马上要进行的项目提供紧急资金，直到债券被销售，回款用来偿付的债券预期票据等。这些票据一般被穆迪 Moody'sInvestors Service with Moody's Investment Grade （MIG） 评级。 从最优， 高质， 优质到足够优质，从而更好的被投资者所选择。

　　2.2.2 日本地方政府融资现状

　　1. 举债规模世界第一

　　根据日本财务省于 2014 年 8 月 8 日发布的数据显示，截至 2014 年 6 月底，日本政府债务余额达到 1039 万亿日元，约合 10.2 万亿美元，相当于每个日本国民负债 8 万美元。日本是所有发达国家中负债最高的国家，负债形式主要是国债，金融机构借款和地方政府发行的证券。为了刺激萎靡不振的经济形式，日本接下来持续采取经济刺激措施的可能性很大，同时由于养老金和社会保障费用支出的持续增加，预计 2014 年度末债务总额将达到 11.2 万亿美元。

　　2. 地方政府融资审批严格

　　日本《地方自治法》规定，日本地方政府有权举债。同时，日本政府地方政府举债的动作也被中央政府严格监管。2006 年之前，地方政府发行债券必须向总务省，总务省和财务省审批通过以后，才会把发行额度分配到各地方政府，这一发行制度与中国的企业债类似，总务省就相当于国家发改委。当然，这一制度的缺陷还是比较明显，审批较严，效率较低等，2006 年之后，审批制变成了协商制，实际上本质不变，只不过经过协商制协商，向总务省报备之后，该地方政府可以获得两项优惠，一是总务省在计算该地方政府的转移支付是会考虑其偿债规模而适当提高其支付金额。二是对满足条件的地方政府，中央政府将对其提供利率较低的优惠借款。由于这两项优惠措施，大部分地方政府融资的时候还是会选择与总务省报备协商。所以，实际上，总务省对各地方政府融资的控制监管力度不但没有发生改变，但是却给了地方政府更多的选择权。

　　3. 融资方式

　　地方政府可以向国内国外举债，部分地区还可以向海内，海外发行债券，当然绝大多数还是面向国内发行。国内举债有两种方式，一种是发行债券和借款，地方政府发债也分公募和私募，一般只有实力较强的地方政府才能公开发行债券，期限也比较长，以 10年期为主，这类债券以证券形式在市场上公开发行流通，投资人为日本本国国民和金融机构。私募一般只有在地方政府辖区内并且和政府有合作关系的特定机构，借款主要通过与债权人签订借款合同举借债务，又称证书借款，不能在市场流通。在日本，借款的应用非常广泛，地方政府既可以向中央政府借款，又可以向银行和其他金融机构借款，中央政府的借款利率比较低，和日本发行的当期国债的利率查不多，但是审批比较严格，流程也很复杂。向银行和非金融机构的借款，借款的各项因素譬如利率期限就非常市场化，利率更高，期限偏短，而且借款后银行的资金流向监管更加严格，不过优势就是不需要向中央政府报备和批准。

　　4. 债权人集中度较高 偿债制度建设完善 违约风险小

　　由于政府负债世界第一，日本每年必须支付的利息也是一个不容小视的数字，每年大约有一半的政府预算要用来支付养老金和债务利息。在日本，政府的养老金计划规定日本国民必须购买相当金额的政府债券，以支撑政府开销，日本政府债券的债权人 95%以上都是本国国民，所以，虽然日本负债全球第一，但大部分金融机构都认为，由于日本的人均储蓄率非常高，而且日本债券基本是由日本居民的大量储蓄融资来支持，发生债务违约的可能性非常低，日本国债也依然是国际金融机构低风险投资的选择。

　　日本地方政府有自主征税权，地方政府发债可以用其税收来担保偿本付息，同时，还有一个非常重要的举措来保证地方政府不会违约，每年，总务省，财务省，国会都会对地方政府的公共财政计划进行评估和测算，并对发债规模和利息支出进行评估，在此评估的基础上再给地方政府拨付地方交付税，其中就包括了预估的偿债资金，同时，日本法律规定地方政府财务状况严重恶化也仍需偿付债务，实际上就是不能破产，为此还制定了政府偿债保证金制度，每年提取的偿债保证金的金额为年度债务余额的三分之一，这些措施都很大程度上保证了日本地方政府有能力支付债券本息。

　　2.3 国内地方政府可以借鉴的经验

　　从美国和日本的地方政府的融资现状进行分析，这两个国家在各自的融资领域都有其优势，也各有不足，我们应该取其精华，去其槽粕，找出可供我国借鉴的成功经验，并提出相应的建议和措施首先，完善财政转移支付制度，缓解我国地方政府“事权和财权不对等”的矛盾。

　　在美国，联邦和各级政府都有各自独立的税收权力。所得税、营业税和财产税是美国的三大主体税种，而这三大税种带来的收入分配也是由各级政府所承担的事权大小不同而决定的，各级政府也有比较稳定的税收来源，为当地政府发行的各种市政债券的偿付提供了相应保障。而我国自 1994 年分税制改革后，中央与地方的财权和事权越来越不对等，中央政府财政实力不断得到强化，而省级以下政府财政收入则未能相应跟上，在中国最近十年的城镇化进程中，地方政府的资金需求一直都比较大，由于各种因素影响，中央财政的转移支付额度却不能相应补足，那么，地方政府的基础设施建设和公益性支出，只能靠地方政府自己想办法来解决，这些年以来，政府通过成立各类融资平台，借助融资平台来募集资金，从很大程度上解决了一些资金需求，缓解了资金压力，但这并不是长久之计，所以，应尽快完善财政转移支付制度，缓解地方政府财权和事权的不对等的矛盾。

　　其次，完善金融市场风险管理体系，强化信用评级和信息披露制度。

　　由于美国的金融市场发展较为成熟，融资工具的种类非常丰富，针对这些融资工具的评级基本是由独立的第三方评级机构来进行评级，信息的公开透明度和可信度比较高，增强了投资者的信心，从另一方面来看在发生兑付危机的时候也提前保护了债券投资者的合法权益。以美国城市底特律为例，2013 年 7月 18 日，底特律正式申请破产保护，正常情况下，底特律所发行的市政债肯定不能按期还本付息，市政债的投资者必然遭受投资损失，然而，底特律的这次危机并未对密歇根州的市政债和整个美国市政债市场的投资者造成很大影响，因为早在 2009 年，随着底特律各项政府数据的公布，标准普尔就将底特律的一般责任市政债从 BBB 级和 BBB-级降级到 BB 级，在美国，BBB 级是建议进行投资的市政债级别，而 BB 级以下的市政债是大家公认的所谓“垃圾债”,并不适合普通投资者，许多评级公司陆续并持续地降低底特律市政债的评级，也建议投资者抛售持有的市政债，2013 年 6 月 12 日，标准普尔更是提前发出警报，把底特律市政债评级从 B 级打入了 CCC-级地狱。随后底特律宣布破产。在宣布破产之前，绝大部分普通投资者早经卖出，所以绝大多数市政债投资者特别是普通居民，并没有承受由于底特律市政府破产所造成的损失。所以，底特律破产所带来的一系列启示，非常值得国内各级地方政府重视。在中国，政府信息一直都存在公开不及时，不透明的缺点，在信用评级和信息披露方面，中国虽然起步较晚，但做得还是中规中矩，虽然依然还存在信息披露不及时，为提高信用评级而造假财务指标的现象，但各方面的法律法规都在逐渐完善，监管层也越来越重视这些问题。所以，完善市场的风险管理体系，强化信用评级和信息披露制度，也能从最大程度上保护投资者的利益，增强投资者的信心，为金融市场的健康发展保驾护航。

　　第三，完善政府债务监管体系，做好政府债务纳入财政预决算的管理。

　　从日本地方政府发行债券的过程可以看到，无论是 06 年之前的审批制还是06 年之后的协商制，地方政府发行公开流通的债券都是会上报总务省和财务省的，并且只有在上报之后，中央政府才能考虑其负债规模而提高财政转移支付的金额，这也是从中央政府层面进行了一次各地方政府公开债务规模的摸底和统计，信息发布的公信力也更高。这与我国 1994 年进行的分税制改革的措施非常相像，但在国内由于体制，经济结构，人口等因素的影响，这一方面还有许多工作要做。2014 年 6 月，国家审计署发布审计报告，对 2013 年底的中国地方政府存量债务做出了统计，但在国内外的各金融机构眼中，这依然只是显性债务，还有很多隐性债务依然没有体现出来，而中央政府也对各地方政府的真正债务规模没有完全掌控。因此，完善政府债务监管体系，做好政府债务纳入财政预决算的管理，将全国范围的地方政府债务统一纳入监管，中央政府才能真正全面的了解各地方政府负债情况，根据当地的财政收支情况，更有针对性的制定相应的优惠政策，合理掌控对当地政府财政支持力度，规避债务风险，支持地方经济稳定发展。

　　第四，尝试建立地方政府破产制度和偿债保证金制度。

　　在美国，即使债务违约，也有相应的市政债破产制度来保护投资人的利益，在日本，中央政府和日本法律更是规定哪怕地方政府财政状况严重恶化，也仍需偿还债务，并且规定每年按年度债务余额三分之一的金额提取偿债保证金来应对债务风险。建立地方政府破产制度，当然并不是意味政府职能和政府信用的破产，而是仅限于地方财政，通过破产来重组地方政府的债务，一方面可以约束地方政府无序发债的冲动，控制日益增长的存量债务规模，另一方面也是提高投资者的风险意识，告诉投资者哪怕是政府信用也有可能破产。而偿债保证金制度则是为了在发生了最坏的情况下，对投资者进行最后一次的利益保护，维护当地社会稳定，防范发生群体性事件，促进当地和谐平稳的发展。

　　第五，加强债务的事后审计与监管机制无论美国还是日本，政府债券发行之后，政府对债务的监管和信息披露一直没有放松，不仅对政府债务的持有人者是一种保护，对当地政府也是一种无形的压力，促使地方政府按期还本付息，不发生违约风险。由于中国地方政府的领导层面是五年一换，债务期限和任期的不一致，就导致地方政府当政者往往抱着本届政府无论发行多少债务，只要任内没有出现问题，以后与自己也没有任何关系的想法，从而导致无序发债，资金使用不规范等等现象。所以，加强债务的事后审计和监管机制，也能最大程度上的避免这些问题的出现。