国内外地方政府融资现状(3)

　　2.4 我国地方政府融资平台发展现状及存在的问题

　　2.4.1 我国地方政府融资平台产生的原因

　　首先，随着我国经济发展和人们生活水平的提高，公共产品的供需矛盾日益突出，需要政府通过增加基础设施建设投入、加快城市化进程来缓解供需矛盾，庞大的资金需求促使地方政府投融资平台的诞生；其次，1994 年分税制度的改革所带来的影响。一方面，中央政府的财力得到加强，基本达到了改革的效果，但相对应的，各级地方政府的财力却在减弱，而在当时环境下，配套的财政转移、支付政策还没有跟上，于是就产生了财权层层上收，事权层层下放的现象，进一步影响了地方政府的财力；另一方面，随着城镇化加速发展的需要，各地方政府的公共设施建设投入和公共性事务支出的金额越来越大，地方政府要做的事越来越多，可支配的财政收入却跟不上支出的速度，许多公益性项目和工程因为资金的原因也启动不了，于是在这种情况下，当地政府为了获得更多资金而进行了投融资的体系创新，投融资平台得到迅速发展。

　　最后，近年来以 GDP 考核为纲的政绩考核制度，让许多地方当政者产生了融资越多，城市建设发展越快，政绩越好的想法，更加助长了地方政府通过建立政府融资平台来获取更多资金的计划。

　　2.4.2 我国地方政府融资平台现状

　　截至 2014 年 9 月，根据银监会统计的最新数据，我国地方政府融资平台总数 11487 家，其中区县级别的融资平台占比 68.7%,且大部分都是主营业务收入占比平台类型。根据最新国家审计署公告，至 2013 年 6 月底，全国各级政府负有偿还责任的债务 206 988.65 亿元、负有担保责任的债务 29 256.49 亿元、可能承担一定救助责任的债务 66 504.56 亿元，审计结果已上报国务院和全国人大常委会，并向社会公告。

　　从 2010 年到 2014 年的数据来看，政府存量债务规模增长速度较快，区县级平台负债率较高，平台公司经营现金流并没有改善，有相当一部分的区县级融资平台并没有实际上的经营活动，这也倒逼政府不得不开始重视融资平台的转型之路。

　　2.4.3 地方政府融资平台的运作方式和融资方式

　　按行政级别分类：有省级融资平台、县级融资平台、乡镇级融资平台，其风险依次增大，从此分类看兴市公司属于县级融资平台；按融资平台收入能否覆盖贷款及利息来分类：可以分为全覆盖型融资平台（项目产生的未来现金流可为融资平台贷款还款来源提供充分保障）、半覆盖型融资平台（项目产生的未来现金流可为融资平台贷款还款来源提供部分保障）、无覆盖融资平台（融资平台没有可以作为未来还款来源的收益现金流），而兴市投资公司的主营业务收入现金流完全能覆盖贷款及其所产生的利息，从此分类看兴市投资公司属于全覆盖性融资平台；按成立动机角度分类：可分为纯融资型平台、项目承载型融资平台、混合型融资平台，由于兴市公司承担都江堰市的大部分基建项目和绿化工程，从此分类看兴市公司属于项目承载型融资平台。

　　地方政府融资平台的主要融资方式：

　　传统银行贷款：融资平台通过政府注入的土地等不动产来向银行获得传统的商业贷款，以及向三大政策性银行申请符合政策支持的项目贷款银信合作：融资平台首先在银行申请授信，然后在授信额度内，银行和信托公司合作发行定向投资的单一资金信托理财产品，募集的资金到信托公司以后，再由信托公司贷款给平台公司；政信合作：政府协调各方关系出具财政局承诺函，人大出具决议，提供隐形担保后，信托公司发行信托产品，贷款给平台公司。融资工具融资：发行银行间和非银行间的融资工具在公开及非公开市场进行融资。

　　2.4.4 我国地方政府融资平台存在的问题及发展的方向

　　1. 目前，各类各级别政府融资平台大多数都有以下问题

　　（1）债务管理制度不健全。自 09 年融资平台高速发展以来，地方政府融资平台的债务总额就一直是个迷，银监会，审计局，中金公司包括国外金融机构在国内的分支机构对此都有过统计，统计数据却不太一样，但有一点是大家都认同的，那就是有相当量级的政府存量债务没有公开，造成这一问题有两方面的原因。一方面当地政府为了降低当地政府负债率，维持当地融资平台的持续融资能力往往不愿意公开真实数据，另一方面则是国家在顶层设计方面也没有专门的债务管理制度，光靠审计局来审计政府债务是远远不够的，2015 年 1月 1 日，新预算法的实施则在这一方面做出了改进，那就是把地方政府债务正式纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外，脱离人大监督，并且从法律上规定了政府债务如何借与还等问题。

　　（2）过度融资，超出自身偿还能力，借新还旧现象严重。地方政府在设立融资平台后，往往是把融资平台的融资规模做到极致，也就是说能融资 10 亿绝对不会只融 5 个亿，而募集到的资金往往又投入到民生工程或者高速公路等回报周期比较长的项目，依靠融资平台本身的经营收入根本不可能偿还，所以，有相当一部分区县的融资平台已经陷入了借新还旧的循环，一旦融资环境不好，地方财政收入下降，则违约风险大大提高。

　　（3）融资主体和资金的实际使用者不一致。

　　国内除了地方财政实力非常强的城市，在三线城市甚至是二线城市的区县级别的融资平台，每年都是会有相关的融资指标，在完成相应的融资指标后，募集来的资金怎么使用基本都是当地政府说了算，以兴市投资公司为例，13 年某笔信托公司的贷款 3 亿，除了有 3700 万投向龙池景区的配套设施建设，其他资金都用于政府的其他项目，这对金融机构来说，募集资金的使用根本不能得到有效的监管，增加了金融机构的风险。

　　2. 融资平台发展的方向

　　地方政府融资平台作为具有中国特色的产物，在中国城市的高速发展中提供了资金支持，发挥了统筹指挥的作用，对十二五规划中提到的全面提高人民生活水平也起到非常重要的作用，但与此同时，融资平台在高速发展过程中出现的各种问题也不得不加以重视，巨量的政府存量债务也引发了国内外金融机构的重点关注。那么，如何解决好数量庞大的地方政府融资平台究竟是一刀切的解散还是在政府的引导下逐步分化和转型，在政策方面，国家已经给出了相当多的建议。近年来为缓解因平台融资造成的地方政府债务风险，国家有关部门多次进行政策调整，尤其是在地方政府独立发债的制度设计方面，近期已迈出了重要步伐。2014 年 5 月，在财政部主导下，部分省市开始地方政府债券自发自还试点；8 月，人大常委会表决通过新预算法，以法定的形式赋予地方政府发行债券的权力；10 月，国务院出台国发 43 号文对地方政府融资机制和债务管理提出了明确要求，财政部随后拟定《地方政府性存量债务清理处置办法（征求意见稿）》，对政府性存量债务的分类清理和融资平台的转型处置提出了细化方案，之后又公布了《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，对于政府性存量债务的清理甄别提出了指导实际操作的技术规范，并强调了大力推广政府与社会资本合作（PPP）模式。2014 年 9 月 21 号，国务院办公厅下发一个重要的文件，叫做《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，简称“43号文”,个人认为 43 号文将彻底地改变各级地方政府的现存生态，将地方政府的职能，由过去叫投资发展城市，完全转变为营运服务城市，从省政府到市到县，所有政府职能，政府的权力大幅度地缩减，成为一个真正的以民为本的服务型政府，从而集体实现融资类平台公司的转型，即平台实体化。