合肥国控集团外部环境分析

　　三、合肥国控集团外部环境分析

　　宏观环境分析（阶梯模式）

　　1、政治（Political）

　　十八届三中全会定调国资国企发展的方向，明确国企改革的基本原则。

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以超过千字的篇幅定调未来国企的改革方向，提出了国有企业和国有资本改革的新思路。新一轮“国企改革”的路线图已经绘就，这既是国有企业难得的发展机遇，又同时带来全新的巨大挑战。作为地方大型综合性国资运营平台，三中全会精神与国控集团的工作息息相关。

　　《决定》强调：“公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色社会主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。”所有制历来是执政的经济基础和合法性来源之一。所有制实现形式关乎国家的经济稳定和经济发展，历来是改革的重大敏感点，亦是稳健改革极端重要的改革内容。《决定》中的这段话再次重申了我国的基本经济制度。这是必须毫不妥协坚守的改革底线，亦是三中全会前习总书记强调“改革必须避免犯颠覆性错误”的要义之一。

　　明确了国有经济的主导作用，也就明确了国企改革的基本原则。要清楚地认识到，国有经济和国有企业在我国当前的经济活动中仍然发挥着难以替代的重要作用，其兴衰事关国民经济发展和国家竞争力：从行业上看，国企是行业发展的领先者和排头兵；从区域和产业上看，国企是带动区域经济发展，缩小地区发展差距的重要力量；在国内，国有企业是国有经济的重要组成部分，是国民经济的战略支柱；在国际上，国企是中国“走出去”战略的主力军、航空母舰和战斗机群。这要求统一改革共识、明确改革方向、凝聚改革力量，更为务实理性地进一步深入推进国有企业改革，搞好搞活国有经济，从而巩固和发展公有制经济。

　　2、经济（Economic）

　　地方政府深化国企改革和投融资体制改革，推动产业扶持政策调整。

　　（1）合肥市政府出台全面深化改革意见

　　《中共合肥市委关于贯彻落实中央、省委部署全面深化改革的实施意见》（合发〔2014〕6号）提出，一是要深化国有企业改革，即以完善国资管理体制、改革产权制度、健全现代企业制度为重点，积极发展混合所有制经济，增强国有企业活力和竞争力。以管资本为主加强国有资产监管、明确授权经营国有控股公司的功能定位，设立国有资本产业运营资金，国有资本投资运营重点投向前瞻性战略性产业。以产权制度改革为中心，对竞争类国有企业引入战略投资者，做大做强优势产业，嫁接新兴产业，发展新型业态。对具备条件的国有独资企业实施股份制改造，加大国有企业改制上市和国有控股公司整合力度，提高国有资产证券化水平。二是要深化投融资体制改革。完善城市建设投融资体制，改革产业类项目投资模式和产业发展支持方式。优化投资结构，确立企业投资主体地位，拓宽社会资本投资渠道，构建现代投融资体系。转变财政支持经济发展方式，设立政府投资引导基金、天使基金，综合运用股权、担保等投入方式，完善新型工业化、自主创新、服务业、现代农业和文化产业等政策体系，建立和完善政府投资项目后评估制度。

　　⑵合肥市产业扶持政策做出重大调整

　　2013年5月20日，合肥市委在以“推进科技创新加快转型升级全力构建现代产业发展新体系”为主题的中心组理论学习会议上提出：要提高企业创新能力，推动平台向企业集中、人才向企业集聚、政策向企业集成。要学习先发地区经验，探索政府投资与风险投资相结合的模式，促进风险投资市场加快发展，放大政府资金使用效益。2013年12月合肥市政府提出：要按照“由事后奖补为主向事前事中介入为主转变、由分散使用向集中使用转变、由无偿使用为主向有偿使用为主转变、由内部起作用向增强外部的经济性转变”的方向，通过设立政府投资引导基金、天使基金、财政资金“借转补”等投入方式，实现“拨款变投资、投资变基金”,进一步提升财政资金的引导作用、放大效应和使用效益。

　　随着合肥市产业转型升级步伐的加快和产业集聚度的不断提高，原有政策体系逐渐显现出一些有待提升与完善的地方：一是政策面过宽，资金使用分散。以2012年为例，全年受益企业8794户，户均奖补金额仅15.5万元。二是事后无偿奖补，扶持方式单一。事后奖补、对号入座式的扶持方式，难以充分体现政府的战略导向。奖补资金均为无偿投入，既不能循环使用，又难以产生放大效应。三是资金投入滞后，绩效难以考核。

　　2013年8月，合肥市政府在认真研究十八届三中全会精神，特别是在政策起草中充分体现市场机制在资源配置中的决定性作用，参照武汉、成都、青岛等城市经验，正式启动了产业扶持政策调整工作。调整的基本思路是，“由事后为主向事中事前介入为主转变、由分散使用向集中使用转变、由无偿使用为主向有偿使用为主转变、由直补企业为主向创造外部环境为主转变”,实现“拨款变投资、资金变基金”,进一步优化财政资金投入结构和使用效益。

　　①分散变集中，确保政策资金不撒“胡椒面”.明确事后奖补资金额度控制在各产业扶持政策资金15%-20%之内，集中整合资金通过基金等方式，投入合肥市优势主导产业和战略性新兴产业，以实现合肥市产业扶持政策资金“抓大放小”、收缩战线、集中投入的目的。

　　②资金变基金，规避原有单一扶持方式的不足。明确了产业扶持政策采取的四种投入方式，即基金投入、财政金融产品投入、“借转补”投入和事后奖补投入，并要求基金投入方式在各政策专项中的占比不低于50%,使基金投入成为产业扶持政策的主要投入方式，以实现资金变基金和放大财政资金的目的。

　　③无偿变有偿，实现产业扶持政策可持续和市场化运作。通过市场化运作，实现产业扶持政策资金优化配置，确保合肥市产业扶持资金逐年放大和滚动使用。

　　本次政策调整既不是过去简单的修订，也不是另起炉灶式的重构；既有对过去成功经验的传承，也有根据新形势新阶段的新要求作出的创新。保留了原有“五大”政策体系和动态调整机制；创新主要是制定了 “一个规定、三个办法”,形成了 “1+3+5+N”的政策体系框架，并用“基金、借转补、财政金融产品、事后奖补”四种投入方式，对“五大”政策条款进行了整合。“1+3+5+N”政策体系：“1”,指的是一个纲领性文件，即《合肥市人民政府关于扶持产业发展政策的若干规定》，把这次政策调整的新理念、新思路、新方式、新办法提炼为政策制定中需要遵循的基本规范和统一标准。尤其是对财政投入方式作出了明确规定，主要为：基金、“借转补”、财政金融产品和事后奖补等四种方式。“3”,指的是三个管理办法，即《合肥市政府投资引导基金管理办法（试行）》、《合肥市天使投资基金管理办法（试行）》、《合肥市财政资金“借转补”管理办法（试行）》，用于指导和规范基金和“借转补”投入。“5” ,指的是“五大”产业扶持政策，即《2014年合肥市促进新型工业化发展政策》、《2014年合肥市促进自主创新政策》、《2014年合肥市促进现代农业发展政策》、《2014年合肥市促进服务业发展政策》和《2014年合肥市促进文化产业发展政策》。在纲领性文件和三个管理办法的指导下，各产业政策执行部门分别拟定“五大”政策具体条款，把“1”和“3”细化、实化、量化。“N”,指的是各产业政策执行部门按照“1”、“3”、“5”的规定，量身定制若干配套政策和实施细则。

　　投入方式的调整是这次政策调整的重点和焦点，也是政策能不能落到实处、实现效益最大化的关键。通过深入分析和研究，合肥市政府设计了基金投入为主的四种财政资金投入方式，并规定了各种投入方式占资金总量的比例。在基金方面：一是操作方式。包括政府投资引导基金和天使投资基金等两种方式。引导基金主要采取“母基金”运作模式，围绕优势主导产业和战略性新兴产业，重点支持初创期、成长期企业。天使基金采取“直投企业”的模式，重点支持科技含量高的种子期、初创期的科技型企业。二是投入比例。为保证基金投入方式成为产业扶持的主要方式，纲领性文件明确提出了基金投入占比不低于50%.三是特点分析。基金方式可以充分发挥资金杠杆作用，吸引社会资本，同时运用市场机制选择投资企业。

　　2014年5月27日，合肥市人民政府正式发布了《扶持产业发展“1+3+5”政策体系》（合政（2014〕62号）。

　　3、社会（Social）

　　《决定》坚持和发展党的十五大以来的有关论述，提出要积极发展混合所有制经济，强调“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力。”这是十八届三中全会最突出的深化改革的亮点之一，也是对我国基本经济制度所作的延伸性的重大理论创新。

　　积极发展混合所有制经济，是新形势下坚持公有制主体地位，增强国有经济活力、控制力、影响力的有效途径和必然选择。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济，允许国有资本投资项目让非国有资本参股，进一步拓宽了国有经济改革的空间，也拓宽了非国有资本进入国有经济改革的空间，对下一步深化国企改革意义重大。

　　发展混合所有制经济不只对民营经济有利，其实，交叉持股、相互融合的混合所有制经济，不仅使民营资本增加了更多投资渠道，引导民营资本扩大对实体产业的投资；而且，对于完善国企自身来说也是利好。国有资本进一步退出一些竞争性行业和领域，让更多的社会投资主体进入，使企业在市场公平竞争中优胜劣汰，才能让国有经济更具活力。把有限的国有资本投向真正需要进入和加强的重要行业和关键领域，适当减少国有资本覆盖企业的数量，逐步缩小投资范围，国有经济才会有更强的控制力。更多民营资本的进入，国有企业才能面向市场化竞争，进行自我革新，公司治理结构才能进一步完善，才能有更强的竞争力。

　　国资委研究中心主任楚序平表示，到2020年，绝大部分国有企业实现股权多元化，除少数特殊领域外，大部分国有企业发展成为混合所有制企业，国有资本可以根据需要实施绝对控股、相对控股、参股，也可以实行优先股、黄金股等形式。这定调了下一步改革的路线，也列出了明确的时间表，国控集团必须增强紧迫感、责任感、使命感，按照全会要求，大力发展混合所有制，优化布局，做优做强。