我国地方政府债务潜在风险研究绪论

　　第 1 章 绪论

　　1.1 选题背景。

　　十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出要建立中央和地方政府债务管理的风险预警机制，这是对中国地方政府债务风险的关注，说明中国地方政府债务已经需要合理控制，抑制地方政府债务的恶性增长，降低地方政府债务风险。近年来，地方政府债务风险已经成为了中国国内的重要风险点之一，国外金融机构也十分关注，加强地方政府债务风险管理，一方面抑制其持续增长和累积，另一方面要疏通地方政府的融资渠道，这也对政府预算管理改革有着重要作用。

　　截至 2013 年 6 月，据审计署公布，地方政府负有偿还责任的债务 10.8859万亿，负有担保责任的债务 2.6656 万亿，可能承担一定救助责任的债务 4.3394万亿，地方政府本级政府性债务总额度近 18 万亿元。目前，地方政府债务规模达到有史以来最大，虽然目前仍属可控范围，但已经成为短期影响我国经济稳定增长的主要因素之一，对其系统性研究十分迫切。

　　1.2 研究意义。

　　1.2.1 理论意义。

　　对于地方政府债务风险的管理，涉及到财政理论中的财政分权理论、委托代理理论、新公共服务理论、权利制约理论等方面，是财政问题研究的重要组成部分。地方政府债务是以国家信用为基础，为地方政府筹措资金用于地区经济发展，他是财政收入的特殊形式，又属于预期财政支出。对于地方政府债务风险的研究需要了解地方债务的规模、结构等方面，进而理清地方政府的债务关系。这就需要界定政府与市场之间的关系，建立服务型政府，强化地方政府管理，因而对完善公共管理理论大有裨益。

　　1.2.2 实践意义。

　　2014 年，有着"经济宪法"之称《预算法》草案历经四审终于通过，对地方债务进行开闸，允许地方政府放债。财政部长楼继伟指出规范地方政府债务管理，防范地方政府债务风险对于当前的中国经济十分重要。对地方债务问题的研究非常具有实践意义，其实践意义主要有以下几个方面：

　　首先，有助于防范地方政府债务风险，避免出现连锁反应，引发经济危机。

　　目前，我国地方政府债务风险的总体规模已经十分庞大，且结构单一十分不均衡，风险日益突出，虽《预算法》已通过地方政府自主发债，但其债务风险仍然存在，这需要从根本上了解我国地方政府债务风险的成因，并对其进行分析，进而提出化解地方政府债务风险的对策建议，这对我国经济的稳定发展有着重要意义。

　　其次，有助于理解政府与市场的关系，进一步明确政府职责。目前我国公共财政体制正在逐步建立，但尚未健全，在某些情况下政府与市场的关系仍界定不清，存在政府职能"缺位"、"越位"的现象。近年来，我国经济增长速度趋缓，结构矛盾凸显，政府试图以改革的手段让利放权，让市场发挥作用，这同样需要理清政府职能，释放市场活力。从债务角度看来，地方政府需要清理整顿地方政府融资平台，让平台公司阳光化，从整体上摸清地方政府规模。

　　最后，有助于提升政府科学管理。《预算法》的四次修改使地方政府拥有发债权利，这就将原有边缘性的地方政府债务"阳光化",这必将提升政府透明度，进而使政府管理机制更加完善，真正为人民服务。

　　1.3 文献综述。

　　我国学者对地方债务风险相关研究的关注自改革开放以来就没停止过。目前，国内学者对地方政府债务风险的研究主要集中在以下几个方面：一是分析地方政府债务形成原因。地方政府的债务形成原因主要可以概括为体制性原因和政策性原因。二是分析地方政府债务风险的特点。地方政府债务风险的特点主要表现在地方政府债务增长过快，规模失控、主体不明、责任不清等方面。

　　三是如何评价地方政府债务风险。一些学者认为地方政府存在债务风险；而另一些学者认为中国债务负担尚未达到国际警戒线。四是地方债务风险的对策建议。对地方债务风险的对策建议主要是建立信息披露及预警机制、改善政府的评价标准、允许发行地方债，完善辅助配套措施等内容。

　　在地方政府债务的形成原因分析方面：财政部财政科学研究所贾康等（2010）认为有体制性原因和政策性原因两类。体制方面的原因主要包括财政体制、投融资体制和行政管理体制三个方面。政策性原因主要包括四个方面：

　　其一是各地为实现国家到 2000 年基本普及九年制义务教育和基本消除青壮年文盲任务而形成的基层财政债务；其二是清理农村合作基金会等农村金融机构的个人债务和合法外债形成的债务。其三是汇率风险。黄燕芬（2011）认为我国地方政府债务风险主要有规模风险、结构风险和管理风险三种形式。

　　在地方政府债务风险特点的研究方面：赵珺（2013）认为现阶段地方政府债务风险存在着管理体制不健全、市场机制不完善、投资主体不成熟三方面的特点。管理体制不健全包括地方债利率定价交织多种因素、信用评级体系缺失和信息披露机制不完善等三方面；市场机制不完善包括缺乏合理的定价与估值标准和二级市场交投不活跃等两方面；投资主体不成熟包括投资者结构单一和投资者结构单一等两方面。毋晓雷（2013）认为地方债务风险的特点表现在债务透明度较低、局部阶段性风险突出、过度依赖土地偿债和还债高峰过于集中等方面。

　　在界定地方政府风险程度方面：刘尚希（2010）认为一些地方政府的"积极性"过高，导致某些地方政府债务增长过快，在现行体制下，中央与地方之间没有相关防护机制，地方财政风险与中央财政风险可以相互转化。巴曙松（2011）认为地方政府债务风险在整体上来看，尚属于可控范围，离国际上公认的警戒线还有一定距离，但随着偿债高峰的到来，局部阶段性风险较大。李稻葵（2014）认为审计署今年年初公布我国地方债水平是 18 万亿，GDP 占比33%左右，这个数字虽然从总体上讲是可控的，但其中仍存在巨大风险。信托资产过于稳定，其原因是政府作为后台支持，政府没有让信托产品市场化，一旦地方债局部爆发，将会通过金融体系传导影响经济稳定，因而认为中国经济最主要的风险是地方债问题。

　　在地方债务风险的对策建议方面：陈少强（2009）认为中央代发地方债可以作为化解地方债务风险的过渡模式，并加强债务监管、做好地方债制度的配套和建立规范的地方政府举债制度加以辅之。黄旭良（2011）认为需要加强建设地方债务的信息披露及预警机制、改善政府的评价标准、允许发行地方债等三个方面做出改进。此外，还需要在经济转型背景下加强经济结构调整，优化经济开放结构与程度，改善经济金融化与制度要素之间的负向关系等三个方面做出改善。邓淑莲、彭军（2013）通过美国、日本和巴西等国的比较，认为我国应对地方债务管理选择规则控制机制。此外，还应建立地方政府经常预算与资本预算分离制度、规范公开透明的政府间转移支付制度、地方政府定期的财务报告制度以及制定资本发展计划等。

　　1.4 研究方法。

　　本文结合经济学理论的最新成果及地方政府债务风险的发展动态，力求在地方政府债务风险的研究前沿来探讨地方政府债务风险的解决方式，主要涉及系统分析法、比较分析法、归纳分析法等方法。本文运用系统分析法从地方政府债务发展演进中总结经验教训，从地方政府债务的分析中考察其变动发展的内在机制，并对防范地方政府债务的风险提出建设性意见。本文运用比较分析法将发达国家的地方债务发展情况和我国地方政府债务发展情况进行比较，揭示我国地方政府债务风险发展的路径。本文运用归纳分析法对地方政府债务风险有关的公共经济学、财政学等理论进行研究的基础上，进行深入分析地方政府债务客观规律，归纳推理出论文的观点和结论。

　　此外，本文研究还将采用理论研究与实证研究相结合法、跨学科综合研究法、宏观分析与微观分析相结合法、历史与现实相结合法。在对地方政府债务风险的大量实际考证中还运用到科学的调研分析法、数据统计法等等。

　　1.5 主要创新及不足。

　　本文认为中国地方债风险总体尚属可控范围，但在流动性风险上仍须注意，在短期内仍将是影响中国经济稳定发展主要风险之一。在化解路径上要制定出适合中国国情的自主发债的模式，并建立地方政府融资风险的识别和预警机制以及加快地方政府的风险分担和融资创新方式加以辅之，使之既能满足地方政府经济发展需求，又能缓解财权与事权不匹配等问题。此外，地方政府债务信用评级体系、地方财税体制和转移支付制度等配套措施仍需要进一步完善。

　　本文的主要创新：目前学者的研究主要重现状成因，而轻对策建议；重规制对策建议，而轻系统机制研究。本文从地方债务风险的现状出发，分析地方债务风险的成因，在系统机制上提出对策建议，并辅之以配套措施和长远规划。

　　本文的不足之处：中国地方债务数据较少，而现有的数据较多为估算值，且隐性债务较为常见，这都为本文的研究带来了困难。