地方政府债务风险的内涵及衡量指标

　　第 2 章 中国地方政府债务风险的内涵及衡量指标。

　　2.1 地方政府债务风险的内涵。

　　2.1.1 政府债务。

　　从法律角度来看，按照我国的《民法通则》，政府债务是按照合同约定，政府与相关当事人产生的特定的权利和义务关系。政府负有责任，债权人享有权利。债权人有权要求地方政府按照合同的约定或者法律的规定履行义务。此外，地方政府建立的融资平台公司也可能成为债务的义务方。

　　从经济学角度来看，政府债务是指地方政府由于过去事项而引起的现实义务，履行这种义务会导致政府资源流出，其形式可体现为经济利益和相关服务。

　　政府债务作为政府收入的重要形式之一，具有三种特性。首先，自愿性，指债权人与债务人在平等自愿基础上进行交易，债权人购买的数量、种类均自主决定。其次，有偿性，指政府要为所筹集的资金付出一定的资源，按期还本付息。

　　最后，灵活性，指政府债务并非经过法律规定确定，而是根据政府对资金的余缺状况以及偿还能力等方面进行确定的。

　　从社会学角度来看，政府债务的概念较为广泛，政府不仅需要承担法律上所规定的责任，还要对社会道义承担一定责任，这种责任往往是社会公认或是大众推定的责任和义务。

　　综上所述，政府债务是根据合同约定，政府与其他当事人之间产生的权利和义务关系，这种债务可能会导致政府资源的流出，或是政府负有社会道义以及大众公认的偿债义务。

　　2.1.2 地方政府债务。

　　地方政府债务是社会视角下的广义概念，既包括合同约定中所标明的满足地方政府资金需求的债务，又涵盖地方政府在社会道义上的责任债务。中国财政部门对地方政府债务分为直接债务和担保债务两类。担保债务指地方政府依据合同约定或是政府信用提供担保形成的债务。直接债务指地方政府直接借入而形成的债务。

　　与国债相似，地方政府债务也是政府债务的重要组成部分，但二者又有一定的区别。首先，法律依据不同。我国《预算法》明确规定，中央政府有权通过举债的方式筹措资金，而地方政府不得自主发债。其次，债务类型不同。国债以直接债务为主，而地方政府债务以或有债务为主。再次，债务偿还方式不同。国债是以国家信用为担保，具有较高的偿债能力。与国债的良好信用不同，地方政府债务的偿债能力有限，主要以地方政府收入和资产作为偿债来源，以土地等资产作为担保，但土地资源会随着房地产市场的变化而波动，因而不具有稳定性，故地方政府债务偿债能力也较弱。最后，举债方式不同。国债依据法律具有严格的审核程序和用途规范，通过发行债券或直接借款筹集资金。地方政府债务多以地方政府融资平台为主，以地方政府信用为担保，其审核程序和资金用途均不规范。

　　2.1.3 地方政府债务风险。

　　地方政府对其所承担的债务无法按期还本付息而形成的风险即为地方政府债务风险。

　　地方债务的风险来源于不确定性，既存在于地方政府可利用资源的不确定，又存在于地方政府所承担债务的不确定，且这种不确定来自未来，这与债务逾期不同，债务逾期是地方政府无法按期还本付息的确定性事件，而债务风险是政府资源不足，无法或部分还本付息所造成的社会危害，因而债务逾期不一定导致债务风险，债务风险是债务逾期的进一步发展。地方政府按期还本付息并不意味着零风险，按期还本付息是确定性事件，本身没有风险，但风险可能存在于财政资金的结构、偿债资金的来源、地方政府的债务类型中。

　　地方政府债务风险程度较难评估，除债务本身的不确定性外，地方政府的债务也与中央政策目标、社会主流价值观、道德规范等相关，这使得债务风险具有了更加难以衡量的不确定性。此外，地方政府债务具有较大的负外部性，在当今社会中政治、经济和社会等资源在各区域之间联系的日益紧密，在地方政府出现较大的债务风险时，债务风险会以该区域为中心，向外辐射负效应，进行风险传递，这将对社会、经济产生严重后果。

　　2.2 地方政府债务风险的类型。

　　2.2.1 依据地方政府债务风险的表现形式分类。

　　从表现形式来看，可将其分为总量、结构、效率、管理和传递五类风险。

　　首先，总量风险是指地方政府所承担的债务规模过大，使其无法按期还本付息而产生的风险。截止到 2013 年 6 月，全国地方债务总额近 18 万亿，较 2010年增长了近 18%,已经达到了一个较高的水平，但从总体上看仍在国际公认的警戒线之下，风险尚属总体可控范围之内。这并不代表中国地方政府债务在债务总量上风险低，我国地方债务风险分为省、市、县、乡四级政府，在个别县、乡政府中债务负担率甚至超过了 100%,所负担的债务是其财政能力的几十倍，已经严重超出了财政负担能力。

　　其次，结构风险是指地方政府在债务来源、层级结构、债务种类等方面的风险。中国现阶段结构风险主要存在于债务种类不合理和债务层级结构不均。

　　债务种类不合理主要是现阶段或有隐性债务不能得到地方政府的足够重视，且在一定程度上存在瞒报漏报等问题，这对风险程度的评估带来了困难，也进一步加大了地方债务风险。此外，外债压力也不断加大，且资金使用效率低，难以形成有效的资金偿还能力。债务层级结构不均主要是中国横向地区发展不均衡导致的偿债能力问题，以及中国纵向债务结构的不合理。前者主要是相对落后地区的资金需求相对更多，但偿债能力有限，没有足够的偿还能力，这在债务风险中埋下隐患。后者主要是指县、乡级财政资金缺口较大，但还债能力弱，导致债务压力较大，风险较突出。县、乡级财政不仅发展落后缓慢，财政收入不稳定，而且或有债务承担较多。

　　再次，效率风险是指地方政府不仅资金使用效率过低，且过度举债使得还债能力困难的风险。一方面，各地方政府相互之间恶性竞争，过度举债，导致债务水平快速上升；另一方面，政府举债的资金大部分用于准公共产品，无现金流产生，有少部分能产生收入，且恶性竞争后，各地政府放松了对项目质量的要求，使得项目质量大幅下降，这更进一步加重了地方债务的风险。

　　复次，管理风险是指地方政府没有形成有效的监管制度。这包括地方债务的发行、项目的标准、资金的监管，债务危机的处理方式等内容，这在一定程度上无法发挥资金的最大使用效率，且无法整体把握风险，统一管理风险，这间接的加重了地方政府的财政负担，使地方债务风险难以防范和化解。

　　最后，传递风险是指由于某级地方政府出现偿债困难而向上级政府转嫁以及由上级政府进一步转嫁给社会公众的风险。中国县、乡级财政缺口大，而还款能力有限，县、乡级政府申请的专项借款、地方金融机构的亏损和不良贷款都可能产生传递风险。如果上级政府的还款能力有限，可能会将风险通过增加税负的形式传递给社会公众。这种自上而下的风险传递本身就存在着一定的危险，不仅使社会公众的负担加重，降低人们工作积极性，而且将影响企业效益，甚至影响整个经济运行的稳定性。

　　2.2.2 地方政府债务风险矩阵分类。

　　根据世界银行高级经济学家汉娜·波拉克瓦（Hana Polackova）提出的财政风险矩阵分析法，结合中国现阶段地方政府风险的实际情况，可依据显性、隐性、直接、或有四类风险坐标，做如下分类。

　　此外，根据债务风险的来源，可将其分为偿债风险和流动性风险。偿债风险指地方政府因遭受重大资金损失而导致地方政府资不抵债，财政支出困难，只能支付部分债务的风险。流动性风险指虽然地方政府资产大于负债，但无法及时获取充足的资金支付到期的债务的风险。

　　2.3 地方政府债务风险的衡量指标。

　　2.3.1 常用的地方政府债务风险指标。

　　一般来看，常用的地方政府债务指标通常有债务依存度、偿债率、债务负担率和财政赤字率等。

　　（1）债务依存度是指当年发行债务额度与当年财政支出之间的比值。该指标主要反映年度内财政支出依赖政府债务的程度，由于政府债务是一种有偿性收入，政府收入应主要依赖于税收，政府债务收入仅能作为补充性收入，如果过分依赖债务收入将会对财政构成潜在的危险，国际上较为通用的警戒线是20%,即政府债务收入占财政支出的五分之一。

　　（2）偿债率是指当年需偿还的本金和利息总额与当年财政收入之间的比值。该指标主要体现政府财政收入中用于偿还债务的比例，即政府的债务负担比例，主要反映政府偿还债务能力的大小。国际上偿债率通用的警戒线是 20%,危险线是 30%,但根据经验数据针对不同经济发展程度的国家略有不同，发展中国家警戒线是 25%,与一般国家相比较高。

　　（3）债务负担率是指某国债务余额与当年国内生产总值之间的比值。该指标反映的是从债务总量和经济发展的整体上衡量债务的风险程度，是国际上衡量债务风险的基本指标。债务余额反映的是现有债务规模的重要指标，国内生产总值反映的是某国的基础偿债能力，故两指标对政府债务风险衡量均有重要意义。从国际经验数据看，发达国家一般认为不超过 45%, 欧盟国家的标准是债务负担率小于 60%.

　　（4）财政赤字率是指政府财政赤字与国内生产总值之间的比值。财政赤字是政府财政支出与财政赤字之间的差额。通常来看，政府通过举债的方式来弥补财政赤字，但政府债务是有代价的，会进一步加大财政负担，这就使得财政赤字率不宜过高，否则将出现危机。从国际上来看，欧盟的财政赤字率警戒线是 3%.

　　除此之外，衡量地方政府债务风险的重要指标还包括地方人均负债额、借新还旧债务额占债务总额比重、债务逾期率、平均还债年限等指标。

　　2.3.2 衡量地方政府债务风险的分类指标。

　　根据高级经济学家汉娜？波拉克瓦（Hana Polackova）对地方政府债务风险分类的不同，可将债务风险的衡量指标进行分类，可分为直接债务、或有债务和综合债务三类。

　　这些指标均是控制地方政府债务风险的基本指标，是其风险控制的最低标准，并不能十分准确地衡量出最优警戒比例。如果要对地方债务风险进行较为精准的控制，就要对地方债务的最优规模进行深入研究，使其在最适宜的范围内波动，才能有效避免地方政府债务风险。

　　2.3.3 可持续最优地方政府债务规模地方政府债务达到一定范围时，债务的积极效应达到最大，并能够促进经济的稳定发展的一种债务规模即为地方政府债务的最适宜规模。地方政府举债对经济会产生正向的积极效应和反向的消极效应，当举债充分调动了社会闲散资金时，将会对经济发展起到促进作用，当举债对民间投资产生挤出效应和对消费产生抑制作用时，将会对经济发展起到抑制作用。国债的积极效应和消极效应并不具有独占排他性，在更多的情况下是二者并存的影响，二者相互作用后，将会出现主导影响，既可能是积极效应，也可能是消极效应。如图 2.1 所示，当地方政府不举债时，债务的效应为零，即对经济不产生任何影响。当地方政府债务总量在 O 到 C 之间时，债务效应的综合影响将是积极的，并在 C点达到最大，对经济将产生 OD 的促进效应，C 点称为适度的债务规模或最优债务规模。当地方政府债务总量超过 C 点且小于 B 点时，债务效应的综合影响仍将是积极的，但其积极效应是逐步减弱的，此时地方债务的边际效用递减，开始出现挤占民间投资，抑制消费的现象，因而被称为债务陷阱。政府陷入债务陷阱，通常会出现减少政府开支，债务还款困难，经济衰退等现象，应对政府债务陷阱，主要有三种方式。其一是贬值货币，主权货币的大幅短时间贬值会对国家的整个经济产生重大影响。其二是经济的强劲发展，这对已经陷入债务陷阱的国家来说，发生的可能性较小。其三是破产清算、债务重组，这种方式在欧洲主权债务危机中得到了体现。因此，陷入债务陷阱中，政府将很难摆脱困境，且解决方式也会对经济产生重大伤害。当地方政府债务总量超过 B 点时，债务效应的综合影响将是消极的，政府极有可能陷入债务危机，一旦陷入债务危机，不仅极有可能对本国经济产生重大危害，也可能将危害传递给地区或国家。

　　现假设地方政府债务是可持续动态发展，用以更精确的讨论地方政府债务风险的最优规模。期初地方政府债务与流动性资本之差是 Z0（通常 Z0是负数，代表现阶段地方政府无法偿还的债务；若 Z0是正数，地方政府出现盈余，则不会出现地方政府债务风险），Zn是第 n 期地方政府财政收支流量的余额（当 Zn是负数时，代表地方政府财政赤字；当 Zn是正数时，代表地方政府财政盈余），r 为地方政府债务的贴现率。若想地方政府能够保持债务的可持续发展，则有未来各期财政收支流量的余额的现值之和至少可以弥补期初地方政府负债与流动性资本之差。　　

　　由上式可看出，地方政府财政收支流量的余额率由期初地方政府债务与流动性资本之差 Z0、期初的国内生产总值 Y0、经济增长速度 g 和地方政府债务的贴现率 r 决定。若以上条件可知，地方政府财政收支流量的余额率可求，若已知地方政府财政收入，则最优状态下的债务规模也可知，但此种方法是一种近似估算，通过假设简化得到的结论，并不精准，因而需要进一步测算，得到最适宜地方债务规模范围。在确定最适宜地方债务规模后，根据图 1 可知，可确定债务陷阱的范围，即可得到地方债务风险的临界点，可因地制宜、更加精准的确定中国地方政府债务风险的警戒线。