中国地方政府债务风险的成因和影响

　　第 4 章 中国地方政府债务风险的成因和影响

　　4.1 地方债务风险的成因分析。

　　4.1.1 中央与地方财权事权不匹配。

　　1994 年，中国进行了分税制改革，对中央和地方的财权事权重新进行了划分，此后扩大了中央政府财权和地方政府事权，而地方政府缺少相应的财权，出现了一定的资金缺口。随着经济的不断发展，政府的支出规模不断加大，地方政府的资金缺口不断加大，收支难以维持平衡。地方政府仅能通过中央政府的转移支付进行弥补，但现阶段转移支付制度已经逐渐与中国的实际地方经济发展情况相脱离，很难弥补地方政府事权过大带来的财政资金缺口，且一般转移支付比例较低，自主程度不够高，专项转移支付存在着"跑步钱进"、地方配套资金不足等问题，反而进一步加大地方资金缺口。

　　从税收收入来源上看，中国真正属于地方税的税种只有房产税、契税和营业税。2011 年中国财政部、国家税务总局下发了《营业税改征增值税试点方案》，并在之后逐渐扩大试点范围，将在 2015 年前后实现全覆盖，从营业税纯地方税种转变为中央地方共享税，这进一步降低了地方政府的税收收入。从有关研究显示看来，地方政府用 45%的财力资源担负着 75%财政支出，存在着严重的财权与事权不对等的问题。

　　中国已驶入人均 GDP3000 美元的中等收入区域，面临着中等收入陷阱的危险，地方政府也面对着城镇化、经济转型的关键时期，若不能较好的处理中央与地方的关系，将会使地方政府陷入困境，进一步倒逼地方债务规模的加大。

　　4.1.2 地方政府的双主体身份。

　　从公共选择理论来看，地方政府既是市场经济的管理者，又要满足理性经济人假设，因而具有双重身份。一方面，地方政府作为公共产品的生产者，不仅要提供公共产品，还要对市场经济进行管理和维护，其职责定位于维护地方经济、政治、社会的健康稳定发展，这就意味着包含道义上推定的责任和义务。

　　另一方面，地方政府作为追求目标利益最大化的理性经济人，存在着企业的特性，为其健康稳定的发展，需要受到相关法律的约束和限制，在侵害其他相关利益主体时，同样要受到相应的惩罚。地方官员由于受到经济考核等政治激励，往往具有举债的意愿，若不能受到法律的相关约束，将会出现地方政府间恶性竞争以及信用市场的混乱。由于地方政府的身份不同，使得债务风险也各有差异。当地方政府作为市场经济的管理者时，由于《预算法》明确规定，地方政府不能发行债券，使地方政府无法进行政府金融手段融资，融资手段主要是财政手段，而在经济高速发展和经济危机的情况下，公共产品的需求以及政府运营成本不断加大，财政支出大量增加，若经济增长强劲，财政收入有相应保证，若经济增长疲弱，将会逐渐加大财政赤字，当债务管理不规范时，将会产生大量的或有和隐性负债，将会给地方政府债务风险埋下伏笔。当地方政府作为理性经济人时，只能采用间接的融资手段，向金融机构进行贷款，采用土地财政的手段开展地方融资平台和发行城投债，推行信托计划，使信用和金融市场更加混乱不规范，也加大了地方政府的债务风险。地方政府的双主体身份，更好的说明了现阶段中国地方政府显性与隐性、直接与或有债务产生的理论根源。

　　4.1.3 地方政府的管理体制问题。

　　由于中国改革开放初期，以沿海城市为重点，允许一部分地方先富起来，使得中国各地方的发展水平存在一定差异，因而财政能力也存在一定差异，为解决各地方发展不均衡的问题，各地大量举债，地方政府扮演了市场中企业的角色，与企业一样，各地政府为本地区更快更好发展，开始彼此竞争获取资源，这种恶性的政府竞争，加剧了政府投融资中的粗狂式发展，降低了地方政府的项目质量。

　　中国官员的考核指标长期以来以地方经济的发展为依据，这使得地方官员盲目崇拜 GDP,忽略政府债务规模等指标，有时甚至不顾项目成本，大搞面子工程，不断申请专项资金，而自身并不具备相应条件，缺乏相关资金，使得各地不断涌现烂尾工程。由于中国官员的非连续性，在现任与下任的政府官员并无充分交集，往往出现上届政府产生的债务，而由下届政府承担还本付息的责任，故产生了某些政府官员恶性竞争、积极升迁、不计后果的行为，逐步演化为地方政府债务的恶性循环。

　　我国长期以来实行预算软约束，预算管理的透明度和完整性都存在一定问题，这使得地方政府对经济发展缺乏长远规划，只注重短期的经济利益，对 GDP盲目崇拜，大胆建立大量地方融资平台、发行大量城投债，不计成本的粗狂式发展，使地方债总量不仅规模庞大，而且质量参差不齐。地方债市场不仅不规范，还存在着较大的隐性风险、结构问题，债务评级能力无法与债务规模水平同步发展，若一旦出现危机，将会使中国经济、政府公信力遭受重大损失。

　　4.1.4 地方债务的主要膨胀模式。

　　地方政府通过国开行贷款、商业银行贷款、信托计划、财政部代发地方政府债券和城投债等方式实现债务规模的不断增长，其中又以商业银行贷款、信托计划和城投债为主要方式。

　　（1）商业银行贷款。

　　商业银行的贷款是地方政府债务的主要来源。2010 年，商业银行贷款占地方政府性债务总额的 80%左右，成为地方政府的首要债务来源，这不仅仅是地方政府需要融通资金发展本地区经济，更是源于中国商业银行并不完全是现代商业企业，其扮演的角色还担负着社会稳定、区域经济发展、企业改革等众多行政责任。当地方政府缺乏资金经济发展时，银行既有能力又有意愿向地方融资平台公司进行贷款。在地区经济较为发达的地区，银行的商业目标较为明显；在地区经济欠发达地区，银行的政府压力较为突出。

　　此外，商业银行在本质上仍存在一定的行政关系，地方政府既可以通过行政手段获得贷款，也可通过行政手段冲销、剥离银行坏账。这对于商业银行和地方政府来看，似乎找到了一种"双赢"的模式，若地方政府财政收入高速增长，则模式持续，若地方政府财政收入出现问题，则可能引起一系列的连锁危机。加之地方政府的投资项目均是具有一定准公共产品性质，建设周期长、投资回报慢，既存在经营性项目，又存在非经营性项目，项目回报收入十分有限。

　　（2）信政合作。

　　信政合作主要是信托公司通过在社会上募集资金，将资金投向地方政府融资平台公司的应收账款债权等资产，由地方政府作为担保，到期由融资平台公司或政府回购的信托计划。2002 年，上海的外环隧道项目资金信托计划是中国第一支信政合作的信托计划。此后，从 2008 的经济刺激计划开始，信托政府合作快速发展，但地方政府虚拟融资项目、挪用融资资金、违规信用担保、高成本融资等问题逐渐显现出来，受到了监管层面的认识， 2010 年国务院开始规范地方政府融资平台公司，要求金融机构严格规范信贷管理，落实借款人准入条件，凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款，此后信托计划受到了一定的抑制，开始逐渐减少，在 2012 年达到历史最低点，占地方政府债务总额不到 5%.

　　通常，地方政府以地方财政收入、国有土地以及其他优质公司的股权等设立担保，由地方政府出具承诺书、担保函，以储备土地预期出让收入作为担保，并辅以当地另一家政府融资平台提供连带担保。这使得地方政府债务还款能力与房地产市场产生了较强的关联性，当经济发展良好，房地产市场火热，地方财政收入快速增长，地方政府融资平台迅速成长，地方政府得到资金的融通，发展相关优良产业，投入优质项目，使得经济也得到相应支撑，但若其中某一环节出现问题，也将打破整个良性循环链条。

　　（3）城投债。

　　城投债全称为地方政府融资平台债券，最早出现在 20 世纪 90 年代，一直不温不火，但在《贷款通则》出台后，规定地方政府不能直接向商业银行借款，并在《担保法》中规定，不允许地方政府为银行对地方政府融资平台的贷款提供担保，这使得城投债在其中悄然升温。2012 年城投债较上一年度增长了近一倍。城投债规避了中央的政策规定，名义上以项目收益作为担保，但实际上地方政府对融资平台公司负有担保责任，相当于对城投债承担隐性责任，这就使得城投债成为地方政府绕过法律规制的重要融资手段。目前，城投债的发行采用土地抵押、第三方担保或者无担保信用债等发行方式，城投债既类似于企业债，有与市政债有着相似之处，相当于介于企业债与市政债之间的一种债券，但城投债与二者又有本质区别。

　　4.2 地方政府债务风险的危害。

　　4.2.1 对宏观经济的危害。

　　地方政府发行债务与国家的财政政策和货币政策密切相关，地方债务不断扩张需要积极的财政政策和宽松的货币环境，一旦地方债务达到一种规模不可控的范围，就在一定程度上绑架了政府的财政政策和货币政策。当国家实施更加积极的财政政策时，若没有相应财政收入作为保证，就会进一步举债，政府债务规模得以再次膨胀，陷入恶性循环中。当国家通过实施宽松的货币政策而收取铸币税时，这种方式可以缩小政府债务规模，但会产生通货膨胀，这对经济将会产生能以估量的负面影响。假若国家实施紧缩的财政政策和货币政策，那么就目前而言，中国的消费和进出口已经难以维持以往的高速发展，经济放缓甚至下滑将会成为新的问题。故国家仅能在一定范围内维持目前财政政策和货币政策，这就在一定程度上绑架了宏观经济政策。

　　地方政府债务规模的不断扩大，对挤占了私人投资和消费。一方面，地方政府的项目质量越来越差，从最初的 AAA 到 A+,甚至到 C 级，项目质量千差万别，程度越来越低，通常来讲，地方政府本身的效率比企业较低，而更多的低质项目由政府承担，这更使效率再次降低，浪费了社会资源且挤占了企业的生存空间。另一方面，地方政府的大规模举债抬高了名义利率，原本可能得到融资的企业将被政府项目挤占，挣扎在生存线上中小企业无法进一步发展，获得应有的扶持力度，这对经济发展是一个潜在的定时炸弹。此外，政府本身并不创造财富，地方政府所产生的债务将会加重企业和个人的税务负担，债务规模越大，税务负担越重。

　　4.2.2 对银行业的危害。

　　目前，地方政府债务首要来源于银行信贷，占债务总规模近 80%左右，当地方政府出现兑现困难时，银行将成为主要波及对象。地方政府大规模举债所投入的项目，有一定程度是非经营性项目，不产生任何现金流，一旦地方政府财政收入出现大幅下滑，地方债务将难以为继，可能出现承兑危机，银行此时会将债务贷款划分为不良贷款，这将直接影响银行贷款质量，需要增加拨备计提，将会导致银行坏账率上升、利润下降。

　　从银行的贷款区域情况来看，中西部地区主要是政策性银行和国有商业银行，而东部地区股份制银行的参与度较中西部地区较高，主要是东部沿海经济发达、土地流转比较活跃、财政收入充裕、偿债能力较强。但地方债务风险程度高的地区恰恰是中西部某些欠发达地区，这将有可能对传统商业银行产生较大的冲击。商业银行是市场经济中的金融中介，集中社会上闲散资金，通过存贷转换实现资本的融通，调整经济结构，并为企业和个人服务，提供存储和支付服务，在经济中有着不可或缺的地位。一旦风险传递到商业银行，将会对整个社会经济造成连锁性经济危机，对中国经济造成重创。

　　4.2.3 对政府公信力的危害。

　　《预算法》明确规定地方政府应当做到量入为出、收支平衡，不得发放地方债。这使得地方政府所发行的地方政府债务均是处于灰色地带，存在大量的隐性负债。一方面，隐性负债较难量化，增加地方政府潜在风险；另一方面，隐性负债不规范，项目标准参差不齐，项目收益难以保证。加之地方政府债务市场不规范、信用评级能力不够，更使得地方政府债务风险频发。若是地方政府不断的以救火式的方式解决债务违约事件，那么政府公信力将不断降低，在累积到一定程度时，政府公信力会大幅下降，债券市场将变得更加混乱，甚至危机四伏。

　　中国目前正处于中等收入阶段，应高度重视政府公信力问题，维护政府形象。政府政策需要人们合理的预期才会产生应有的效果，若政府一旦失去公民最基本的信任，那政府用以调节宏观经济的手段几乎将失去作用。地方政府强行贷款，逾期不还本付息，大搞面子工程、留下大量烂尾工程，三公经费巨大、浪费严重，这都将损害政府形象，减弱政府公信力。社会公众与地方政府本处于博弈的双方，若一方持续破坏原则、混乱行动，另一方也必将不按既定原则行事，这是双方信任的丧失，存在着严重的信息不对称，将极大的增加交易成本，对社会各方各面都会产生负面影响。