防范地方政府债务风险的对策建议

　　第 5 章 防范地方政府债务风险的对策建议

　　5.1 地方政府债务风险的短期应对策略。

　　5.1.1 阻断地方政府债务风险来源。

　　有学者认为，到 2014 年 8 月地方债务规模可能已近 30 万亿元，地方债务的规模十分庞大。中国经济形势发展进入"新常态",根据 2015 年中央经济工作会议精神，基础设施建设仍将成为稳定经济增长的重要手段，近而地方政府的资金需求进一步加大，这使地方政府债务风险进一步增加，若不在源头上予以截断，其风险将会严重影响我国经济增长水平，进而引发财政金融危机。2014年 8 月《预算法》四审通过，地方政府可以自主发行债务，这在法律层面使地方政府债务拥有合法地位，将其阳光化，但冰冻三尺非一日之寒，地方政府债务存量已十分巨大，仍需要对现有债务进行处理，并对前期国家经营政策进行消化。由于近年来地方政府相关债务不仅十分庞大，而且项目资产质量不高，这需要地方政府对不同企业项目分类管理、区别对待，消化前期政策设置过渡期，规范运作管理，强化自身造血功能，在国家支持的重点项目上可以继续允许城投公司融资，但要加大监督管理力度。对于项目质量不高的城投企业形成的债务，要对其资产状况进行评估、重组，设置安全过渡期，给予不同城投公司偿债和周转安排。

　　从源头截断地方债务规模，需要从债务原因、债务意义和资金来源等方面进行考虑，需要落实国家《预算法》赋予地方政府发债的权利，配套相关政策法规予以支持，但也要对债务结构和规模进行限制，并引入第三方监管机构，论证项目的可行性，并对项目的运作、经营严格把关，严防地方政府随意举债。

　　此外，也要控制前期债务规模，对与地方政府相关的债务进行分类分析，明确偿债主体，确定偿债责任及义务，通过预算资金的形式逐步化解，逐渐消化。

　　地方政府也要不断创新偿债模式，可以通过建立偿债资金的方式确保政府本期债务顺利偿还，防止地方政府资金流出现问题。

　　5.1.2 重组地方政府的债务项目。

　　防范地方政府债务风险，严重违约的债务重组已是其必经之路。2011 年 6月，云南高速公路"违约"事件迫使其对账面资产开始重组，云投集团先以优良资产发债，后剥离优良资产，再以该优良资产重新发债，这使地方政府的违约风险进一步加大，让信贷隐忧再添阴霾。近年来，我国地方债务违约事件不断增加，地方债务风险日益增大，这种被迫的资产重组方式使地方政府债务不断遭受诟病，只有主动采取资产重组转换的方式才能在短期内化解地方政府债务风险。截至 2013 年，中国地方政府债务规模巨大，且不可持续债务约占 20%,债务结构严重失衡，许多低层级地方政府负债多而还债能力差，进一步凸显了地方债务风险，这将引发多米诺骨牌效应，这不仅对高层级地方政府形成冲击，也将会引发金融市场危机，进而增加经济风险。地方政府需要通过债转股、长短期债务重组转换等方式对现有存量进行化解，并延长负债久期，降低期限错配风险等多种方式进行债务重组。此外，也可由中央牵头建立地方债务重组基金，由审计部门监管，金融部门予以辅助。地方债务重组基金以产业结构调整为指引与金融政策和财政政策相搭配，对不同政府资产打包和股权化处理。并对其进行交易定价、评价和资源配置，利用债务重组杠杆对地方政府债务进行战略重组和财务处理。重组基金进行评估后可进行份额化设计，与互联网金融相结合，形成自然人和机构均可购买的方式，并可适当承诺安全性，进而进一步细分品类，形成多层次回报体系。

　　5.1.3 安排地方政府债务风险备损。

　　目前，正处于地方政府债务的偿债高峰期，偿债义务日趋紧迫，一方面要提前对地方政府资产进行重组，消除不安全隐患，另一方面也要对风险点设立偿债准备金。地方政府的财政部门和相关单位需要根据每年末的债务余额对偿债准备金进行增补，来防范地方债务风险。地方政府偿债准备金制度的建立需要有三个方面：第一，偿债准备金账户要专户管理，不能私设金库，也不能杂乱不清。第二，要根据地方政府财政状况、债务余额、财政支出等多方面进行考量，提取一定比例，建立准备金。对经营状况良好、地区经济发展较为发达的地方政府其提取比例可适当降低，对地区发展经济相对落后的地方政府的提取比例要适当提高。第三，地方政府偿债准备金要纳入预算管理，将其并入科学化财政管理体系，在年初安排预算，年末进行决算，每年根据不同状况进行调整。偿债准备金的资金来源一方面可通过地方政府的行政事业收费进行筹措，另一方面也要利用地方政府基础设施建设所带来的经济利益来补充。只有做好未雨绸缪，对地方政府呆账、坏账充分安排，备损地方政府债务才能不断使地方政府债务科学化、规范化、进而使地方政府的发展进入良性循环，使地方债真正成为地方政府的良药，而非负担。

　　5.2 防范地方政府债务风险的中长期策略。

　　5.2.1 建立地方政府债务风险防范机制。

　　（1）建立地方政府债务风险的识别机制。

　　目前，地方政府已具备发行债务的能力，但相应配套措施仍没有落实。中央政府对地方政府发债的放权并不意味着地方政府可以随意发债，这是对地方政府从源头和法律地位上予以阳光化和确立，仍需要对地方政府自主发行债务进行限制，限制下的权利才是真正的权力。对于建立风险预警机制也可参考国外有名的预警系统，例如美国俄亥俄州模式，其模式是通过对地方财政系统监测进而保证地方财政安全，防止地方政府债务发生危机的模式。该预警机制的实施主体是俄亥俄州审计局，最终由其向地方政府出具书面报告，对地方政府财政危机做出理性判断，当地方政府进入财政紧急状况时，俄亥俄州就专门成立"财政筹划与监督委员会"用以接管地方政府财政。此外，哥伦比亚的"红绿灯"模式也值得学习，其系统将地方政府债务与其偿债能力挂钩，从地方政府债务利息支出率和债务率两方面进行考虑，对指标设定相应比例，若小于安全指标，地方政府债务则处于"绿灯区",若大于安全指标，地方政府债务则处于"红灯区",地方政府将不能继续举债。

　　依据我国国情，借鉴国外相应预警机制，可通过如下几项指标对地方政府债务的预警机制进行构建：第一，地方政府指标，包括逾期债务率、偿债率、债务率、借新还旧偿债率等四项指标，逾期债务率是指当年到期应偿还而未还的债务占当年到期全部债务的比例，反映的是地方政府偿债的及时性；偿债率是指当年到期且已偿还的债务占当年地方政府财力的比例，反映的是地方政府的偿债能力；债务率是指当年地方政府债务余额占地方当年财政收入的比例，反映的是地方政府通过当期财政收入来满足偿债的能力，该指标能够对地方政府债务的总体规模进行控制；借新还旧偿债率是指当年新增债务偿债额占当年还本付息总额的比例，反映的是地方政府借新债还旧债的比率。第二，债权人指标，包括地方政府贷款占金融机构净资产比率、地方政府贷款占贷款总额比率两项指标，前者是指地方政府贷款余额占金融机构净资产的比重，反映的是金融机构对地方政府贷款而承担的风险，后者是指金融机构对地方政府贷款总额占金融机构全部贷款总额的比例，反映的是金融机构对外全部贷款中地方政府贷款的比重。上述六项指标均与地方政府债务风险成正相关，其权重依据控制风险重要程度而定。

　　（2）建立地方政府债务风险预警机制。

　　建立识别体系后，要从预警机制上对地方政府债务风险进行合理化控制，优化预警程序，防范债务风险。第一，地方政府要提高风险意识程度，建立相应预警组织，专门识别管理和监督债务风险，完善的组织体系是保证地方政府债务风险有效预警机制的保障，组织规模可依债务规模而定，进行垂直、横向和交叉管理，切不可"两个机构、一套人马",只是形式主义上的敷衍，并没有真正实现对地方债务风险的监督与管理。目前，地方债务具有高度的复杂性，简单的监控管理其效果可能不尽理想，因而可采用垂直和横向相结合的监督组织体系，保证债务风险监测的范围和完整。第二，地方政府要不断探索规范地方政府债务风险预警程序。对于地方政府风险预警的机构建立，并不是全面的，也需要在基础工作上、组织协调上和相关配备上不断地调整与修改，才能使地方政府风险预警机制得以健全，从而使地方政府债务风险得到有效控制。

　　（3）建立地方政府债务风险监控体系。

　　从长远考虑，地方政府需要发债的自主权，以支持其经济发展，但地方政府发债的规模、使用和监督需要形成严格制度体系，从而防范债务风险，对于完善地方政府债务风险的监管体系，不仅需要国家在法律制度层面予以支持，也需要地方政府的相应配套措施，更需要企业微观主体对借债、偿债环节的严格执行。在地方政府债务资金的使用上要严格审批，在财政核算上要建立严格的内控制度，运用现代财务管理理论对举债资金严格把关。此外，地方政府债务风险监管要日常化、阳光化和制度化，监管要重点关注地方政府债务的规模、结构和增长速度，并且监管活动要落于日常，不能流于形式，要奖罚分明，实现绩效管理。阳光是最好的杀虫剂，地方政府的债务也需要暴漏在阳光下，充分发挥各级人大机构的作用，实现政务公开、透明和有效。监管活动的制度化，需要对地方政府债务的借、用、还进行严格控制，明确相关责任人和政府债务的管理部门，充分提高领导干部的风险意识程度，也可将其纳入干部考核指标中，形成全面完整的地方政府债务风险监督体系。

　　5.2.2 完善地方政府融资渠道。

　　目前，我国地方政府债务规模十分可观，一方面是由于地方政府资金匮乏，另一方面是由于地方政府融资渠道单一。我国经过三十多年的改革开放，资本市场已初具规模，不仅拥有债券、股票、基金等产品，也开拓了商品期货、股指期货、外汇黄金等多种交易形式，且各种产品市场不断健全，已然初具规模。

　　股票市场依据我国特色开辟了主板、中小板、创业板以及筹划中的国际板，层次多样。债券市场是资本市场的重要组成部分，我国的债券市场包括国债、地方债、金融债、公司债和企业债等多种债券。与股票市场相比，我国的债券市场比较落后，其结构也存在着一定不合理性，一方面政府债券所占比例十分庞大，企业债券相对落后，另一方面，中央政府债券占绝对主体地位，地方政府债券十分稀少，但地方政府利用融资平台进行发债，地方政府隐形债十分可观。

　　为完善地方政府融资渠道，一方面需要加快我国地方政府债券市场的发展，平衡结构，多元化发展，扩大规模，另一方面也要改变当前以国债为主的市场格局，不断创新金融工具，利用新办法、新方式为地方政府融资，多开口子。

　　首先，鼓励社会资本参与，在传统地方政府融资方式上，仅通过债券融资的方式，而民间资本又没有准入条件，介入基础设施投资，无法实现投资主体的多元化，但这种多元化的投资必须在政府的监管和引导下进行，是社会资本参与到关乎国计民生的行业提高社会资金的使用效率，减轻地方政府的财政负担。

　　社会资本参与地方政府经济发展建设可以利用信托的方式，信托是委托人基于对信托公司的信任，信托公司通过对资金的运用管理为委托人谋求利益的方式。

　　信托投资的门槛相对较低，可吸收社会闲散资金，形成规模资金，进而对地方政府基础设施建设起到推动作用，我国在这方面已有相关探索，例如北京国投推出的北京 CBD 土地开发资金信托计划，为北京基础设施建设筹集了超过十亿元。

　　此外，地方政府融资还可以通过项目融资的方式进行创新，项目融资一般由发起方、项目运作方和借款方等多方参与，政府以特定许可的方式进行参与融资活动，利用项目本身资产和未来特定年限收益为保证，来偿还债务的一种融资方式，这种方式包括 BOT、TOT、PPP 等形式。BOT 是政府通过授予私人企业特许经营权允许其建设经营基础设施，私人企业可成立投资公司和运营公司，投资公司用于筹集建设基础设施的资金，运营公司用于经营所建设的基础设施，私人企业通过对基础设施收取费用的形式来获得本金和利润，当期限届满时，该基础设施将交还地方政府，这种方式在我国已有先例，许多道路桥梁均采用这种方式融合社会资本，建设基础设施项目。TOT 是政府将基础设施项目建好，并将其在一定期限内有偿转让给投资人，并由投资人经营管理，在期限届满后再交还给政府，投资人通过在约定期限内经营获得本金和利润。与BOT 融资方式相比，TOT 是将基础设施项目建设好再移交给投资方，这种方式使投资方避免了建设阶段的风险，也使投资方可以向金融机构以质押担保的方式进行再融资。TOT 融资主体只有地方政府和经营者两部分，经营者既是投资主体又是经营主体，地方政府作为基础设施项目的所有者，通过让渡一定期限的所有权和经营权来筹集更多资金，在短时间内建设出更多的基础设施项目。

　　但 TOT 融资必须是经营性国有资产，具有固定的收益方式。PPP 是指地方政府与私人企业建立合作伙伴关系，以特许经营协议为基础，共同签署有效合同用以规定双方权利和义务，目的是为了建设地方基础设施项目，提供公共产品和服务。这种公司合营的方式，使地方政府与私人企业建立起利益共享、风险共担、全程合作的伙伴关系。不仅降低了私人企业的投资风险，也减轻了地方政府的财政负担，这种方式比较适合用于正外部性较强的公共产品，例如生活垃圾处理等方面。这种方式将地方政府基础设施建设引入了市场化机制，但并非所有基础设施建设都可以商业化，也不能认为政府正在逐步退出基础设施建设的投资领域，是地方政府对基础设施建设的一种融资方式。据研究表明，与传统融资方式相比，PPP 模式平均为政府可节约 17%的费用，一方面是对基础设施建设的资金节约，另一方面是基础设施经营管理方面的费用节约。地方政府可以从繁重的经营管理中脱身，以一个监管者的角色来管理基础设施项目，进而减轻了地方政府的负担和压力。PPP 模式与传统的股权融资仍有一定差异，第一，PPP 融资对基础设施项目的红利分配上存在严格的限制，第二，PPP 融资对基础设施项目的税务结构和法律程序均较简单。近年来，我国在公共管理改革运动中，融资模式不断创新，PPP 模式作为国际上较为流行的融资创新方式，在我国也刚刚起步，四川、辽宁、广西等省份均开始了相应探索。

　　5.3 化解地方政府债务风险的配套措施。

　　5.3.1 界定政府与市场的关系。

　　党的十八届三中全会指出要正确处理好政府和市场的关系，这需要政府实现"政企分开"、"简政放权",立足根本，建设服务型政府。从长期角度来看，化解地方政府债务风险需要明确政府与市场的关系，使政府不能过多干预市场经济行为，地方政府要在关键的基础设施领域参与质量较好的建设项目，退出本不该参与的竞争性领域，以及质量较差的基础性设施建设，将其交还给市场，采用新方式、新模式融资缓解地方政府压力，地方政府的关键职能在于维护经济发展的良性环境，调节收入分配，稳定经济增长，不可过多的参与非公益性项目，要以社会繁荣稳定和人民服务为宗旨建立政府与市场的良性互补关系，从源头上降低地方政府债务规模。

　　5.3.2 理顺中央与地方财力与事权的关系。

　　地方政府的融资问题在本质上是中央政府与地方政府财权的关系。在 1994年分税制改革后，中央将财权上收，随着改革开放和市场经济的不断加深发展，地方政府的事权进一步扩大，而财权几乎没有扩大，这就形成了地方政府建设的资金缺口，这种缺口在体制上仍没有改善，因而地方政府通过其他方式进行融资，在 2014 年《预算法》修改之前，地方政府不具有发债的自主权，而只能通过地方政府融资平台企业发行企业债，形成隐形地方政府债券，这也造成了地方政府债务规模不清、结构复杂、风险日益加大的局面。为从根本上解决地方政府的融资困境，化解地方政府债务风险，需要理顺中央与地方财力与事权的关系。着名经济学者巴斯特布尔认为，财政支出的划分有受益原则、行动原则和技术原则三个方面。马斯格雷夫的智能理论认为中央政府具有稳定和分配的职能，而地方政府具有配置的职能。在理顺事权的同时，也要建立事权与财力相匹配的财权分配方式，真正实现财力与事权相匹配。

　　5.3.3 完善转移支付制度。

　　转移支付制度作为平衡中央与地方财力的重要方式，是造成地方政府债务风险的制度原因之一，中央对地方政府的转移支付收入平均占到地方财政收入总量的一半左右，这就意味着地方政府十分依赖中央政府的转移支付，这也说明我国转移支付制度并不完善。中央政府的转移支付制度包含税收返还，税收返还是基于地方政府的既得利益而进行的转移支付，税收返还制度不利于经济发展落后的地区，这进一步加大了地方政府收入分配不均。因此，税收返还制度应逐渐取消，建立起平衡地方经济发展的转移支付制度，并制定转移支付相关法律，以法律形式的地位确定转移支付的分配过程和监督程序，杜绝"跑步钱进"等现象的发生。

　　5.3.4 推进地方政府预算绩效管理改革。

　　从中长期角度来看，一方面要规范地方政府债务规模，匹配地方政府财力与事权，另一方面也需要使地方政府预算绩效更加规范。具体来看，地方政府的绩效管理主要有三个方面：第一，项目的合规性，及地方政府基础设施项目是否符合相应法律法规，这需要在理顺政府与市场关系的基础上，对政府的准入项目进行规范，并实现预算硬约束，保证相关政策法规的有效；第二，项目的供给数量，地方政府的公共基础建设项目属于公共产品，在地方政府的预算绩效考核上，需要进行评估，以确定地方政府的绩效水平，这种供给数量有形的公共产品，也表现在无形的公共产品，这两种公共产品都要有相应的指标进行评判，来体现地方政府的工作状况；第三，公众满意度，地方政府的基础建设项目的根本在于公众是否满意，我国正逐步建立起服务型政府，转化政府职能，理清政府与市场的关系，以真正为人民服务作为宗旨，这需要得到公众对基础设施项目的评价，这也是地方政府工作质量考核的重要内容之一。