中国地方政府债务风险的演进和现状

　　第 3 章 中国地方政府债务风险的演进和现状

　　3.1 地方政府债务的历史与发展。

　　在新中国成立之初，社会与经济都尚在起步阶段，物价不稳定，战后重建任务巨大。为充实财政，保证建设资金，中央政府批准发行两次地方政府公债，分别是东北生产建设折实公债和地方经济建设公债。1950 年，为筹集建设工业基础的资金，发展东北经济，中央政府批准，发布《关于发布 1950 年东北生产建设折实公债的命令和条例》，该债券期限为 5 年，年付息一次，年息 5 厘，计划发行 3045 万份，但实际总发行量为 3629 万份，超过原有计划。1953 年结束了朝鲜战争，开始国内工商业社会主义改造，并开始了第一个五年计划，确定了"优先发展重工业"的发展战略。在 1953 年至 1957 年的五年间，中央政府先后 5 次发行地方政府债务，累计发行 34.45 亿元。1958 年，中央政府通过了《中华人民共和国地方经济建设公债条例》，决定停止发行全国性债券，改为由各省、自治区、直辖市发行地方债务。随着中央政府不断加深对经济的高度集中，市场中的企业主体失去应有的自主能力，地方政府公债逐渐失去其存在意义。1968 年，地方政府公债全部到期清偿，出现了"既无外债，又无内债"的情况。

　　1979 年，中国开始发行地方政府负有偿债责任的债务。当年有 8 个县区举债，开始了最早的尝试，此后各地陆续举债。但各省级政府负有偿还责任的债务并没有出现，直到 1981 年才开始出现，在 1981 年至 1985 年间，共有 28 个省级政府负有偿还责任。在 1986 年至 1996 年，地方政府负有偿还责任的债务出现了繁荣发展，市级政府和县级政府举借债务出现大幅增长。至 1996 年底，中国所有省级政府均发行地方性债务，全国 239 个市级政府发行债务，占所有市级政府的 94.5%,全国 2405 个县级政府均举借债务，占所有县级政府的86.5%,地方性债务变得普遍存在。1978 年至 1996 年间，正是改革开放、经济步入快速发展的过程，也是中国进行大幅改革，通过"放权让利"、"分灶吃饭"等方式扩大地方政府权力，调动地方政府积极性的时期。出现了落后的基础设施条件与人们日益增长的基础设施需求之间矛盾，某些地方政府为此开始了举债建设基础设施，并收费还本付息等形式，但总体来看，地方政府的举债规模仍相对较小。

　　1997 年，在东南亚金融危机的影响下，中国经济形势也不容乐观，中央政府开始实行以政府投资为主的积极的财政政策。1998 年至 2005 年间，中央政府共发行了 9000 亿的长期建设国债，其中约 3000 亿转贷地方政府，签署转贷协议，且本息由地方政府承担。在中央积极财政政策下，各地的地方政府融资平台开始大量涌现，地方政府债务大幅增长，财政支出迅速上升。2008 年全球性金融危机使政府再次实施大规模的经济刺激计划，不仅中央政府出台了 4 万亿的投资计划，地方政府也相继出台了各自配套计划，借助银行贷款和地方融资平台来筹措资金。审计署公布，2009 年中国地方政府债务余额较上一年度增长 61.92%,地方政府投融资平台规模剧增。与此同时，中央政府为避免地方融资平台规模过大所导致的风险，开始代理地方政府发行债券，从 2009 年开始，连续两年为地方政府发行 2000 亿的政府债券，且中央政府代为偿还。从 2010年开始，由希腊所引起的欧洲债务主权危机使全世界人们对债务危机更加的关注，也使中国地方政府债务风险凸现出来，中央政府也积极的寻找地方政府融资的新渠道，分散地方政府债务风险。2011 年，国务院批准开展地方政府自行发债试点，但此时仍不能算是真正意义上的自主发债，仍是财政部还本付息，但已逐步从中央代理走向自主发债。2012 年，中央政府较近几年代发 2000 亿地方债有所增加，发债规模达到 2500 亿元，增加的 500 亿主要是考虑保障性安居工程需要加大投入，与真正意义上的自主发债仍有区别。2013 年，国务院扩大了地方政府自行发债的试点范围，新增了江苏省和山东省。2014 年，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市、江苏省、山东省、北京市、江西省、宁夏省和青岛市开始了真正意义上的自行发债，自主发行债券，且地方政府自行还本付息，由中央政府统筹管理，将发债额度控制在 4000 亿元之内。但到目前为止，地方政府自主发行的债券仍没有完全的市场化，且发债规模仅为发债额度的四分之一左右。2015 年 3 月，政府颁布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，批复了地方政府债务的万亿置换债务额度。

　　3.2 地方政府债务风险的演进。

　　由于早期中国政府开放程度不够，且《预算法》规定地方政府不得发债等现实情况，地方政府的债务风险较低，鲜有人关注。2004 年，中国的地方政府债务突破 10000 亿元，且地方政府债务呈加速上升趋势，乡镇政府所负担债务2200 亿元，平均每个乡镇政府负担 400 万元，已经开始出现了地方债务风险的苗头。

　　2005 年，地方政府债务增长更加迅速，风险进一步突出。财政部办公厅协作调研课题组在报告中指出：调查中的大部分省份地方政府债务规模均出现高速增长，年度债务余额超过当年全省地方本级财政收入，债务负担率大多数超过 10%,债务增长速度几乎都超过了 GDP 和财政收入增长速度。

　　2007 年，中国地方政府债务达到 41159 亿元，其中政策性挂账为 8%,担保债务为 14%,直接债务为 78%.

　　2009 年，高盛的研究报告指出，中国的政府性债务已经达到 15.7 万亿，约占当年国内生产总值的 48%,其中地方政府性债务约占 23%,总债务负担率超过发达国家认定的 45%的警戒线，出现了一定的债务风险。据中金公司估计，地方政府融资平台贷款余额约为 7.2 万亿元，2009 年新增债务 3 万亿，新增债务超过了债务余额的 40%.上海申银万国的研究报告指出，中国地方政府省级债务约为 9.5 万亿元。

　　2010 年，中国地方政府性债务持续高速增长，风险逐步展现出来。从总量上看，根据审计署公布的数据显示，地方政府性债务余额为 107174.91 亿元，全国 6576 家地方融资平台的债务余额为 4.97 万亿元，约占债务总额的 46.38%.

　　根据央行《2010 年中国区域金融运行报告》指出，2010 年地方融资平台达到10000 余家，县级地方政府融资平台较多，约占 70%左右，东部的地方政府融资平台较多，约占总数的一半，其余大部分集中在中西部县级地方政府。湖南、江西两省，县级地方政府融资平台占全省的比例均超过 70%,云南、四川两省更是高达 80%左右，部分地方政府的县级债务风险较为突出。银监会统计的2010 年全国地方融资平台公司贷款余额约为 9.09 万亿元，占全部人民币贷款的19.16%,公司数量为 9800 余家。虽然审计署、央行和银监会所统计的数据存在一定差异，但三者均共同说明了中国地方政府债务规模之巨大，市县级债务风险突出，地方债务风险不容小觑。从债务结构中看，地方政府直接的债务风险为 6.7 万亿，约占 62.62%,地方政府或有债务的风险 4 万亿，约占 37.38%.

　　来源于直接债务，但也不容忽略，两项加总后仍是难以忽略的风险。从借款来源上看，最为主要的是银行借款，约占全部债务的 79%,需要地方政府信用的债务占到 85%,但在 2010 年国务院禁止地方政府以直接或间接的形式为地方政府融资平台公司提供任何形式的担保，这使得无政府信用担保的债务大幅出现，风险更加隐蔽。

　　2012 年，审计署的结果显示地方政府债务规模较 2010 年增长 12.94%,若按 2010 年审计署公布的数据推算，2012 年地方政府债务规模可超过 12 万亿，且局部风险仍然突出，地方政府债务率最高达到 219.57%,部分地方政府偿债率最高达到 67.69%,已经超过警戒线，且最高的借新还旧率为 38.1%.由于中央政府禁止地方政府使用政府信用提供担保举债，这使得城投债在 2012 年出现了跳跃式增长，发行额超过 8500 亿元，也出现各种新融资方式，企业债是城投债的主要方式，但城投中期票据和短期融资券中定向工具的增长也十分迅速。

　　从城投债的债券等级看，评级在 AA 级的规模大幅增加，发行总量占比近五成，但从动态来看，城投债等级逐年整体下降，无担保城投债占比也逐年扩大。

　　截至 2013 年 6 月，地方政府债务总规模达到了 17.9 万亿，与 2010 年相比，省级、市级、县级年均分别增长约 14%、17%和 26%,其中县级政府债务风险不仅总量巨大、结构不均，还存在增长过快的问题。全国各级政府负有直接偿还责任的债务为 20.699 万亿，负有间接偿还责任的债务 9.576 万亿，合计共30.275 万亿，债务负担率达到了 53.22%,较 2009 年上升了 5.22%,债务的总体规模仍没有得到较好的控制。从内部结构分析，全国负有偿还责任的债务较上一年度上升 8.57%,中央政府负有偿还责任的债务上升 3.98%,地方政府负有偿还责任的债务上升 13.06%,可见地方政府债务仍是政府性债务的主要风险点，且增长速度较快。从行业债务状况看，高速公路和二级公路的债务余额较高，债务偿还压力较大。从债务来源上看，银行贷款、BT 融资、发行债券仍居高不下。

　　从未来偿债年度上看，偿还债务风险主要集中在2013年和2014年。从2015年开始，地方政府债务开始逐年下降，2018 年及以后占比仅 18.76%,但由于地方政府借新还旧率的居高不下，以后年度仍存在较大的不确定性。

　　此外，部分地方和单位违规融资、违规使用政府性债务资金，对土地出让收入的依赖程度较高都成为现阶段地方政府债务风险的关键点。

　　3.3 当前地方政府债务风险的特征。

　　3.3.1 总体风险可控，局部风险突出。

　　近年来，中国地方债务急速膨胀，从 2010 年开始，年均增长 19.97%,债务规模已近 18 万亿，全国整体债务超 30 万亿，但债务负担率为 53.22%,仍低于警戒线 60%,存在一定债务空间，在总体规模上仍属于可控范围。2012 年，审计署公布个别地方政府债务率最高达到 219.57%,部分地方政府偿债率最高达到 67.69%,已经超过警戒线，且最高的借新还旧率为 38.1%.这昭示着中国虽然总体规模可控，但在局部地区，地方政府债务仍然存在较大风险。这从地方政府债务违约事件中即可看出，如表 3.4 所示，各种债务违约事件不仅导致投资者信心不断下降，还进一步提高了地方政府债务违约的可能。

　　3.3.2 存量风险可控，流动性风险凸显。

　　目前，中国地方债务存量余额占国内生产总值的比率与发达国家相比仍处于安全状态，风险较低。将地方政府的分析企业化，考查地方政府的资产负债表的良好程度，与企业类似，地方政资产负债表分为资产和负债两项，地方政府的资产应包含固定资产和流动资产。固定资产包含地方政府的非经营性资产、土地资源和持有非上市公司的权益；流动资产包含地方政府存款和持有上市公司股票等。地方政府负债相对比较稳定，主要包括地方融资平台贷款、地方债券、或有负债（城投债、基建信托）、其他隐性负债等。由此可列出地方政府的资产负债表，如表3.5所示，地方政府资产负债率从2009年的36.8%上升至2012年的 47.6%,地方政府的资产负债率比较健康，但若剔除非经营性资产,2012年地方政府的资产负债率相对较高，达到 73.6%,超过 60%的国际警戒标准，但总体上仍属可控范围。

　　资产负债表健康并不一定意味着地方政府债务无风险，不会产生债务危机，因为债务危机并非是资产或资本金出现问题，也可能是出现流动性危机。流动性危机也应该是中国地方政府融资平台需要特别关注的地方，从相关机构考察800 多家地方融资平台来看，至少有三分之二现金流出现一定问题。目前，中国地方融资平台数量过大，且近 70%的融资平台均在县级政府，现金流偿债能力有限，这足以引起高度关注。

　　3.3.3 债务透明度较低，隐性风险加大。

　　中国地方政府债务虽仍未达到国际上的警戒线，但其结构复杂、难以统计，隐蔽性较大。2011 年至 2013 年是地方政府债务的偿债高峰，但仍未发现显性地方政府债务或城投债券违约事件。某些地方政府早已是负债运营，大量债务存量以债务循环的方式再次发行，借新还旧的现象逐年增多，地方政府只能增加收费，以其他方式增加财政收入，显然这种方式更加隐蔽，更加具有危险性。

　　中国现有地方融资平台多为县级政府，而县级政府偿债能力有限，某些县级政府债务负担率竟高达 219.57%,一旦出现风险，省级地方政府债务风险将更加难以承受。此外，地方政府存在贷款展期，借新还旧的同时，对新增融资的消耗，正常运营成本都会造成隐匿的负担，且融资源头日益多元化，渠道错综复杂，更使政府审计加大了难度，也使地方政府加大了债务负担，隐性风险进一步加大。

　　3.3.4 偿债能力有限，过度依赖土地财政。

　　现阶段中国正处于经济转型期，国际大环境仍不乐观，且人口红利已大不如前，经济下行压力巨大，地方政府面临着财政收入增幅降低的风险。地方政府本身作为公共产品的提供者，政府基金性收入很难与企业利润相比，本身不以盈利为目的，很难从投资中得到较高的回报，因而自身偿债能力存在一定限度。近年来，中国出台了一系列减税政策，仅增值税转型一项，2009 年当年减少 1200 亿元，地方政府减少 300 亿元财政收入，且城市维护建设税收入和教育费附加收入也减少约 100 亿元，地方政府偿债压力日益增大。土地财政一直是地方政府财力来源的重要方面，而现阶段国家不断强化对房地产市场的管理，主动放开政府这只有形的手，重新厘定政府与市场在房地产中的地位，规范土地出让行为，使得房地产市场略显低迷、波动明显，具有一定的不确定性，更难以提升地方政府的偿债能力。