里海大学治理结构对我国大学治理的启示

　　第六章 里海大学治理结构对我国大学治理的启示
　　
　　近年来，我国高等教育加速了体制改革的步伐，《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》明确要求，在大学与政府关系方面，进一步扩大大学办学自主权，同时，大学要扩大社会合作。在大学内部治理中，大学要坚持和完善党委领导下的校长负责制，依法健全议事规则与决策程序，充分发挥学术委员会在学术发展中的作用，探索教授治学的有效途径，加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。1从而推进现代大学制度建设，完善大学治理结构，提升大学教育质量，实现大学内涵式发展。本章结合当前我国大学治理的现状和存在的问题，2对比里海大学与我国大学治理结构的异同，有针对性地借鉴里海大学治理的有效经验，探索完善治理结构的具体措施。

　　一、我国大学治理结构的现状和问题
　　
　　（一）我国大学内部治理的现状和问题
　　
　　在我国大学的内部治理中，中国共产党的基层组织、校长及行政管理者、教师和学生是最重要的利益相关者。公立大学实行党委领导下的校长负责制，党的相关政策和《高等教育法》都对此作出了明确规定。党委在大学的各项工作中居于领导地位，把握大学办学的方向，即培养社会主义事业需要的人才。校长是大学的行政负责人，也是学校的法人代表，一般由上级教育行政部门任命。大学还设有若干名副校长，由大学自行任命，报上级教育行政部门备案。其他行政管理人员于校级或院级职能部门任职。教师也是大学治理的主体之一，是大学教学、科研和思想教育等工作的具体执行和实施者。教师可以独立行使从事教学和研宄活动的权力，可以申请加入学术委员会、教学指导委员会、教授委员会、学位评定委员会等学术管理机构行使学术事务的决策权，也可以通过参与教职工代表大会，依法行使民主管理和监督的权力。学生是大学的基本成员，在我国，学生参与大学治理主要是通过加入学生会和研代会等组织形式实现。3目前，我国大学正在推行治理结构的改革，这一过程中有亟需解决的突出问题。

　　1.党委与校长的领导权责不够明晰
　　
　　我国高等教育法确定了公立大学的内部权力结构模式，承认了内部权力结构的政治原则主导性，确定了大学党委的重要权力范围。进而以法律的形式确认了我国公立大学内部治理的核心原则：政治领导加行政主导，即党委领导下的校长负责制。但在实际的大学治理结构中，大学党委权责和校长行政权责相互交叉，并不明晰。关于这一点，我国学者李思奇认为这是目前公立大学治理中普遍存在的问题，他采用调查问卷、访谈等方法，通过对我国16所公立大学的调查研宄发现，大学党委与校长的职权确有重合，界定不清的现象。例如，在制定学校发展战略规划方面，对党委和校长的职责要求几乎没有区别。在制定学校规章制度方面，党委和校长的决策事项和权力都没有划分清晰，只是字面上的说法不同，像“党委领导班子决定大学基本管理制度，校长决定大学具体管理制度”.在决定大学内部组织机构的设置及学校干部的任免等方面，二者的职权也存在明显的交叉现象。12.行政管理者的行政权力大于教师的学术权力大学利益相关者间存在着以利益为核心的权力集团的博弈，在我国公立大学中往往存在着行政管理者行政权力大于教师学术权力的情况。真正的教授治学目前在我国的大学治理中难以真正实现。教师主要通过参与学术委员会、教授委员会、学位评定委员会等学术组织机构行使学术决策权力。然而事实上这种在“校党委或校行政领导下”所行使的决策权力受到了太多的政治和行政权力的干预，这些组织的作用就难以得到发挥而流于形式，因此学术权力就相对弱化。2李思奇在调查研究中指出，我国公立大学教师一般享有相关事务的民主监督和建议权，但具体通过何种途径来保障教师权力的运行，几乎没有相应的程序。在具体的工作中，大学教职员工还往往把行政权力和学术权力相混滑，造成不好的影响，正如教师C在访谈时所言。

　　我们这边学校在运行过程中往往会出现什么情况呢？在行政方面，假如校领导院领导要做一个什么事情，本应该决装后就执行，结果人家说你不民主，该讲行政效率的时候来谈民主。在学术上谈民主的时候，我们不像西方学校的学木自由、包容，而是往往存在一种现象，如果你担任什么领导，你说话就有分量，如果你不是什么领导，话语权就轻，这就把学术和行政混淆了。所以，把这两者是搞混后，经常出现不好的状况。（C教师的访谈，2014年7月18日）3.学生参与大学治理的权力缺失目前学生在我国大学内部治理中，属于力量弱小的重要利益相关者，存在着权力缺失的现象。大学对学生利益的关注不够，学生权力的缺失使其难以参与大学治理，不利于大学教育事业与管理事务的开展。而这其中的原因也是复杂的，我国的教育传统使得学生基本被排除在大学治理的主体之外，与此同时，学生利益的表达缺乏顺畅的渠道、学生群体权力意识淡薄、群体利益需求不明晰等都是造成这一状况的因素。此外，访谈教师谈及了其他方面的原因：“现在常说要以学生为本，以学生为本对学生成长有利，对学校发展有利，我们确实想这样做，但往往做得不好。首先，我们学生数量大，要实行真正的导师制很难，研究生阶段还好，导师带的学生少，交流多，指导就很好，但本科阶段学生就没有和老师多沟通的机会。其次，我们选修的管理制度是伪学分制，学生选修或换专业的自由度非常小，这对于学生发展是不利的。还有，我们的考核方式不利于教师重视教学，多种因素的积累造成对学生的关注很少，我们很多方面需要改进。”（A教师的访谈，2014年6月27日）。还有学者李志平引证指出学生参与大学治理没有制度保障，像在《高等教育法》和《普通高等学校学生管理规定》中都没有明确提及学生参与大学事务的管理，而是强调学生服从学校管理。
　　
　　（二）我国大学外部治理的关系和问题
　　
　　在我国大学的外部治理中，政府是大学最重要的利益相关者。政府直接出资和管理公立大学，政府之于大学的职能包括委任大学的校级领导，审查大学财务预算，划拨经费，审核招生计划，审批院系设置，审批职称评定等。可见，政府不仅对大学进行宏观控制，也实施微观管理。政府干预过多，大学对政府存在严重的依附关系，使高等教育系统难以发挥活力，且遭到大学的抵制与抗议，不易于高等教育持续稳定发展，易造成大学与政府关系的紧张局面。

　　大学与企业的关系也是大学外部治理中的重要内容。大学通过与企业的产学研合作争取研宄经费和共享资源，促进教学与科研的发展，同时，企业参与大学相关项目的目标建构和过程设计，间接对大学治理发挥作用。在现实中，校企合作经常突显的问题是教师一旦参与企业工作之后，往往容易疏忽教学与本职研宄工作，使得教师追求个人利益大大超出了学校发展的整体利益。关于这一点，受访教师在访谈中也讲出了自己的忧虑，他们认为在学校中确实存在此类现象，教师推脱、不乐意承担教学任务，而更愿意搞科研或幵展企业事务，教师急功近利，自然不容易出成就，对学校的影响也不好，要杜绝这种问题必须进一步规范教师职责，完善考核体系。

　　在高等教育改革的过程中，大学提倡运行管理旳市场化，后勤管理社会化，但是实际工作中遇到很多阻力，有关管理事务大学一旦委托公司代理后，大学原有人员的安置就成了问题。“因为我们以前的底子是行政事业单位，每个事业单位，像我们学校，就是一个小社会，里面什么都有，这样的基袖，你想把它改掉的话是有难度的。这些人怎么办？后勤社会化后，原来的人怎么安置？这些人就不愿意了，我原来是事业单位的人，现在把我推向社会，当然不行。另外呢，社会也不干，因为这属于不稳定的因素，怎么能往社会上推呢。所以学校还得背着，事业单位管理和企业不一样，社会化程度不一样，企业是物业公司来管理这块，行就行，不行就走人，再请下一家，竞争使他们服务更专业，更好，但学校就不好做。”（C教师的访谈，2014年7月18日）大学与校友的关系目前还没有形成良性的互动，校友活动方式较为局限，多是合作项目的筹资和纪念活动的举办，同时，校友会事务开展的难度也较大。“我们这边十年二十年才聚一次，做不到西方大学那样经常性参加校友活动,（A教师的访谈，2014年6月27日），”我们校友数量大，和西方大学一比就魁她了，像我们一年招收四千学生，人家只招一千，所以我们每年毕业生这么多，校友服务工作就很难跟上“,”我们校友事务起步比较晚，专职工作的人员少，要做所有的校友事务。我们现在有一些一般的项目，教学、科研、奖学金、实验室建设等，可以给校友或捐赠者看的项目计划，说明项目能帮助哪些人。国内做得好的学校也推出一些品牌项目，提供更多的选择。总的来说，我们现在发展的程度就是起步阶段，另外，我们的文化对校友事务开展也有局限，当然还和整个高等教育的体制有关系。“（B教师的访谈，2014年7月16日）。在大学筹资方式多样化和大学职能多样化的未来，校友之于大学的发展有重要的作用，这一关系的经营亟需加强。此外，大学与社区等其他外部利益相关者的关系更为淡薄，大学获取更多资源的渠道受限，不利于大学与周边社区、城市的协同发展。

　　概括而言，在我国大学内部治理中，决策主体单一，行政权力过大，教授治学难以落实。大学党委和校长权力的不明晰易造成决策冲突，执行不力，办事效率低下。行政权力大于学术权力，易造成行政人员内部人控制现象，学术决策不民主、不专业，使得行政人员的服务意识淡漠，阻碍教师教学、研宄等学术工作的正常进行。学生在大学治理中话语权微弱，使得大学治理缺乏活力，不利于大学制度建设的创新与发展。在外部治理中，政府主导办学，大学办学自主权受限，企业、校友、社区等外部利益相关者参与治理缺位，造成大学没有与社会充分分享优质教育资源，社会服务职能发挥不足，同时，学校获取外部资源有限，外部监督机制不健全。另外，值得我们关注的是，大学治理中规定决策主体和权力分配的权威性制度尚不完善，我国大学章程的制定工作近年才启动，少部分学校己经完成了章程的制定，但具体的配套规章、实施细则及推行落实情况还有待进一步考察。

　　二、里海大学和我国大学治理结构的比较
　　
　　通过对里海大学治理结构和我国大学治理现状的研宄，我们可以对二者进行大致的比较分析。第一，大学举办者不一样，里海大学是私立学校，自主办学，拥有学校重大事项的决策权力；我国公立大学属于政府举办，办学自主权有限。第二，治理主体不一样，里海大学治理形成了多元主体参与的结构，内外部利益相关者都有合理的途径真正参与到大学治理当中；我国大学治理主体单一，其他利益相关者参与缺乏可行的路径和制度保障。第三，决策机制不一样，里海大学实行董事会领导下的校长负责制，董事会与校长权责分明；我国大学实行党委领导下的校长负责制，但党委和校长权责划分不够清晰。第四，行政权力和学术权力配置不一样，里海大学讲求行政治校，学术自治，行政服务于教学和科研；我国大学行政权力独大，教师学术权力受压制，而且没有学术自治的传统。第五，制度的效力不一样，里海大学的宪章给予他们办学自主的法律保障，章程搭建了多元主体共治的框架，并配套了具体的实施细则；我国大学章程制定启动较晚，制定后呈交教育部相关部门备案，目前还不能充分发挥章程统领治校的效力。

　　从上述比对中我们可以看出，里海大学治理的主要特征表现在以下三方面：一是多元主体参与共治。里海大学的治理结构体现了大学内部利益相关者共同治理，外部利益相关者协同参与的多元共治的特征。董事会的决策和监督，校长领导下行政人员的执行与协调，教师主导学生参与的学术自治，明确的权责划分和相互约束使得利益相关者在大学的治理过程中形成良好的互动。大学外部关系的发展，促使学校得到更多经费和资源的支持，政府引导第三方机构的认证使得学校的教育质量有了外部监督，从而争取公众的信任。二是行政治校，学术自治，高效服务。大学采取管理决策权、行政执行权和学术自治权三权分立的治理方式，在行政事务上强调权力集中，在学术事务上强调决策民主，讲求行政高效地服务于教学和科研，教学和科研成果服务于社会。三是完善的制度保障，促成共同治理的实现。里海大学的宪章、章程，以及历经百年积累而不断完善的制度规范，合理地分配了权力，有效地保障利益相关者权力的行使，同时也对各主体的职权构成制衡。对于利益相关者的冲突或矛盾，里海大学也推出了很好地协调机制，提前发掘潜在冲突，及时解决实际冲突。总之，里海大学鲜明的治理特征可以为我国大学治理结构的完善起到启示作用。

　　三、里海大学治理结构对我国大学治理的启示
　　
　　由于我们和西方大学国情校情的不同，在借鉴其经验时应更加斟酌。从宏观环境来看，当前美国的法制化程度比我们高，他们有学术自由的教育传统，他们的高等教育体制也和我们的高等教育体制大不相同。美国讲求分权和制衡，提倡高等教育管理的多样化，我国讲求集权和控制，高等教育管理相对单一，主要是政府出资办学。从微观方面来讲，里海大学是一所私立大学，与我国公立大学在内部管理模式上也存在差别。无所谓哪一种教育体制或大学管理模式的好坏，只是美国里海大学的治理经验为我们改善大学治理结构提供了可供选择的思路。我们理应用开放的心态看待大学多元共治的模式，并从大学章程的制定入手合理建构利益相关者共同治理的大学治理结构。具体而言，我们可以得出以下启示：

　　1.更新治理观念，接受多元共治。多元共治的模式在里海大学的治理结构中得到很好地体现。这种模式对于大学治理而言是有其优势的，多元主体的参与能给大学治理体制注入新的活力。在大学内部，把权力合理分配给重要的利益相关者，董事会、行政管理者、教师和学生共同分享权力，既增强了大学组织的凝聚力，又避免了学校权力集中于单一主体而专制的问题，促使权力相互制衡，权力主体相互监督。在外部治理中，大学积极发展和政府、企业、社区等的关系，可以在分享教学与科研成果、服务社会的同时，争取更多的社会资源。针对我国大学治理的现状，在今后高等教育体制创新的改革中，大学必须有新的眼光，更新治理观念，接受多元共治的理念，并在这一理念下完善现代大学的制度建设。

　　2.完善大学章程，为利益相关者的共同治理提供制度保障。大学章程的制定是依法治教的体现，章程是治理和指导大学事务的最高准则，是大学权力分配的制度保障。

　　我们应在大学章程的制定和实施过程中完善大学的决策机制，平衡行政权力和学术权力，解决学生参与大学治理权力缺失等问题。首先，大学章程的构架应明确党委领导下的校长负责制，鉴于我国多数大学存在党委和校长行政权力不明晰的状况，大学内部治理应从制度上解决这一矛盾。对于党委职权的规定，应强调他们对大学办学方向的把握和对大学重大事务的决策和监督。党委与校长并不是领导与被领导的关系，在大学应该尽量避免两个”一把手“的现象。这就要求在制度建设中进一步明晰二者的权责，校长参与党委的决策与咨询，在具体决策的执行中，校长更应独立行使行政事务主管的权力。党委和校长二者决策、执行和监督的权力相对分离。其次，尊重教师权益，实行教授治学。

　　大学作为学术组织，在内部治理过程中教授掌握学术决策权，实行教授治学，行政权力遵从学术之道，理应是高等教育的一个自然法则。目前，我国大学给予教师的咨询和决策权十分有限，教师对大学管理活动的参与程度不高，参与途径有限，教授治学难以真正落实。因此，我们应从制度上明确和提高学术委员会、教授委员会等学术组织机构在大学中的地位，在学术事务方面建立咨询、决策、执行和监督的运行机制。同时，关注教师诉求和发展，完善教职工代表大会制度，保障教师合法权益。最后，突出学生的主体地位，鼓励学生参与大学治理。学生是大学内部治理中重要的利益相关者，目前在我国大学中他们的主体地位没有得到很好地体现，学生话语权微弱，学生权力缺失。因而，在大学章程的制定中，应增加学生组织参与大学治理的内容，从制度上保障学生的权利。

　　3.政府创设有利于大学多元共治的环境，大学积极发展外部关系。一方面，调整大学与政府的关系，扩大高校办学自主权。我国公立大学办学自主权受到限制，大学内部重要的财权人权和事权都不能自行做主，这就需要政府放权，政府职能由直接控制转为宏观管理，并适当引导第三方机构对大学质量进行评价和监督。促使大学与更好的外部环境相衔接。另一方面，大学应积极主动拓展外部关系，建立多样化的合作机制。大学可以与企业就项目合作结成联盟，在教学与研究方面协调共进，大学可以与周边社区、城市分享高等教育的优质资源，教师可以关注社区或城市需求，提供咨询服务，进行研宄等，学生可以参与更多的志愿服务或社会实践，促进社区与城市的发展。通过积极发展对外关系，大学不仅可以通过多种渠道获得丰富的办学资源，还能提升学校声誉，吸引和留住更多优秀的教师和学生。与里海大学相较而言，在校友关系的经营与维护上，我们还有很多工作可以做，从校友的学生时代开始培养他们的感恩意识，同时，根据其需求为他们提供相应的服务，建立校友和学校之间亲厚的情感关系。

　　4.确立新的高等教育质量观，通过大学治理提高教育质量。高等教育规模的扩张、教育质量的信任危机以及高等教育内外部环境的新变化，对我们提出了完善现代大学治理的要求，大学的多元共治只是一种手段，目的之一则是要保障高等教育质量。一方面，我们必须树立新的教育质量观，高等教育的发展正面临着“大众化、多样化、非义务化、国际化”,因而教育质量也有新的要求“适应性、多样性和发展性”,适应性即人才要适应社会的需要，多样性即满足人才多元化的学习需求和促成教育方式的多样化，发展性即从长远发展的角度来看待教育事业。另一方面，在新的高等教育质量观引领下，完善大学治理结构，通过治理保障质量。我们在里海大学内外部治理中可以看出，他们多元共治的模式中有很好的质量保障要素。例如，在学术教育事务的决策上，完全由专业的教师主导，教师职责明确划分为教学、科研和服务三项，考核严格按照规定执行，并从制度上规范了在大学内部教育质量由教师保障。对于教师的选聘，不仅有本校教授集体把关，还加入了外校同行评价，从而更加公正地保证了受聘教师的学术地位和价值。

　　同时，鼓励学生参与大学治理，是完善多样化人才培养的必然需求。在外部治理中，他们接受第三方机构的认证和评价，积极发展与企业和社区的关系，毕业生能够得到受雇企业的认可，使得外部利益相关者对大学质量的监督有了合理的参与机制，有利于进一步改善和提高大学教育质量。大学治理是一个动态的过程，我们必须以开放的态度，以发展的眼光进行多元共治，通过治理改革提高高等教育质量。

　　归纳上述，我国大学治理与美国里海大学治理在外部教育环境和内部管理体制上都存在差异，但是里海大学共同治理的经验仍然为我们提供了完善大学治理结构的思路。

　　当前面临高等教育国际化和建设一流大学的挑战，我国大学推行了相应的体制改革，建立健全现代大学制度，完善大学内部治理结构。在这一过程中，仍然有十分突显的问题。

　　我国多数大学章程的缺失在一定程度上影响了高等教育和国际的接轨。在我国大学的内部治理中，党委与行政管理者的权责不够明晰，行政管理者的行政权力大于教师的学术权力，教师参与大学治理程度较低，学生参与大学治理的权力缺失。在我国大学的外部治理中，政府对大学事务干预过多，大学与企业合作方式有限，大学与校友、社区等其他外部利益相关者关系淡薄。因而，我们需探寻改善问题的措施与路径，即更新治理观念，加紧大学章程的制定，积极发展外部关系，通过大学利益相关者的多元共治提升教育质量，从而更好地实现现代大学教学、科研与服务社会的本质功能。