县域基础教育政策评估的保障

　　第四章 县域基础教育政策评估的保障
　　
　　随着我国政府职能的转变，政治体制的改革迫切要求政策的产出应以顾客为导向，符合大众的需求。县域基础教育政策体系的不断完善，使得教育政策评估逐步得到重视，但是县域基础教育政策评估的理论体系、制度体系、组织体系和方法体系等方面的建设还显得相当薄弱。因此，亟待构建相应的政策评估保障机制，来保障县域基础教育政策评估活动的进行及其评估质量。

　　一、更新评估观念，加强县域基础教育政策评估的系统性建设

　　与县域基础教育政策活动的其他环节相比，教育政策评估相对薄弱。目前，县域基础教育政策评估已经起步，但是由于责任化政府体制的不健全，在很大程度上制约了评估工作的深入开展，致使教育行政部门缺乏追求最佳政策效果的动力；即使县域基础教育政策的执行出现失误，也会由于评估机制的不健全而难以厘清责任的界限，难以追究当事者的责任。所以，应该加强宣传引导，提高政府、教育行政部门对教育政策评估的重视程度。

　　（一）树立教育政策评估的消费者导向县域基础教育政策评估应该本着为县域教育服务和为消费者服务的价值取向，将公众的利益和需求置于首位，在教育政策评估指标体系的设计过程中，应该充分体现以人为本、以公众满意为本和民主管理的意识。政府部门官员要逐步改变官僚习气下的行为模式，坚持服务于群众，对公众需要的教育政策积极做出回应，逐步降低县域基础教育政策评估的政治性，进行独立于政治之外的评估，对县域教育政策的效益、效率、效果及价值进行判断，为教育政策的调整、改进提供科学、客观的依据。

　　（二）国家进行高位焦点引导县域基础教育政策评估的核心价值的定位与诉求应该以全面政策绩效作为焦点。因此，国家应该以高位政策评估焦点加以引导：一是坚持将县域教育政策的质量和绩效作为评估的焦点；二是坚持对县域教育政策进行整体评估，评估的对象应该是县级政府执行政策的整体，而不是单一政策，也不应涉及到微观的教学层面，县域教育政策的评估就是对于所有教育政策的整体评估，其他的单项政策可根据需要另行开展。

　　（三）充分发挥县域教育政策评估的激励功能对于教育发展落后的县域而言，教育政策评估是一种沉重的负担，县域基础教育政策评估体系在设计时，往往紧盯他们的不足，却甚少关注他们的努力，在这种情况下，教育发展薄弱的县域难免会产生抵触情绪。因此，县域基础教育政策评估在关注政策效能焦点，将体现以人为本的精神和消费者首位的价值理念的同时，应该明确“投入--过程--产出”的评估框架。政策投入不同，政策产出效果不同，关键在于看县域教育政策的效率、效能，增值、进步程度，只有这样才能给教育发展薄弱的县域同等的机会和公正的评价，发挥政策评估的激励功能。

　　二、建立专业评估机构，保障县域基础教育政策评估的独立性

　　我国要充分发挥县域基础教育政策评估的功能，就必须建立相应的评估组织体系，以保证评估结果的客观、公正。目前，国外政策评估开展得比较好的国家，评估组织可以分为三种类型。一种是以美国为代表的，非政府独立政策评估机构；一种是以日本为代表的，重视建立政府内部政策评估机构；另一种是以韩国为代表的，兼顾两方面的评估机构。这三种类型的政策评估机构有一个共同的特点即：评估组织机构独立性、专业化强，并拥有大量专业化的评估人员。当前，我国对于县域基础教育政策评估尚未有正式、专业的组织机构，对于相关教育政策的评估，仅仅是由政策的执行部门或一些非专业化的政府部门和学术研究机构不定期地进行，难以保证结果的客观性和公正性。因此，应该不断完善教育政策评估机构的建设，逐渐形成一个自上而下职能分工明确，能够有效整合民间教育政策研究资源，各县域、各部门信息资源共享，评估人才储备丰富的政策评估组织体系。教育政策评估机构的专业性建设工作可着重从以下两个方面推行。

　　（一）建立政府内部独立的、专业的县域教育政策评估机构，重视第三方评估保持教育政策评估机构的独立性，是保证评估结果公正、客观的必要前提。这里的独立性一方面是指县域教育政策评估机构应该作为与政策制定、政策执行相互独立、各司其职的机构，并有独立的制度进行保障；另一方面是指县域教育政策评估行为不会受到决策层、政策执行者等任何利益集团的影响。因此，国家应该积极采取措施，建立政府内部教育政策评估机构，明确界定和规范其职能，使之成为县域教育政策评估的主干力量。只要官僚制政府体制依然存在，就无法完全杜绝行政因素对于评估独立性的干扰。因此，在加强县级政府内部教育政策评估机构的建设的同时，还需要政府体制之外的机制与之相配合，重视以学术研究组织为主的第三方评估组织的建设，不仅有利于降低行政成本，而且由于其具有的中立立场，还能够大大提高评估的质量和效率。（二）加强县域教育政策评估队伍建设，积极推进评估人员的专业化和职业化县域基础教育政策评估作为政策中技术要求较高的活动，既涵盖了学理层面的研究，又包括实践层面的经验，评估结果关涉政策的延续或终止，因此，需要提高政策评估者的素养。在此，首先应该借鉴西方一些国家的经验，如美国在 20 世纪 70 年代就设立了评估专业，培养了许多评估博士，并借助社会上的政策评估组织使评估活动逐步走向职业化。[42]

　　我国可以以此为参照，在高校开设政策评估课程，培养专门人才，以满足教育政策评估的社会需要。其次，建议建立评估人员准入制度--鼓励和吸引教育政策分析专业人士、教育研究者报考教育政策评估机构，经过考试和选拔确定教育政策评估资格。再次，应建立教育政策评估人员培训制度--目前，由于我国教育政策评估理论发展的滞后，评估的专业知识与技术独立性不强，对于教育政策评估人员的培训还没有实现制度化，培训内容多停留在教育政策、法规和评估方法上，因此，必须要加强对现有的教育决策人员和评估人员的培训，不断提高政策评估人员的业务素质和能力。教育政策评估人员的素质除了学历和身体等方面的要求外，更主要的是评估理念、知识素养、评估技能等方面。最后，加强政府内部教育政策评估机构和第三方组织的合作，实现县域基础教育政策信息的交流和共享。

　　三、构建规范、科学的县域教育政策评估理论体系

　　《教育规划纲要》指出，“要加强教育宏观政策和发展战略研究，提高教育决策科学化水平”,因此，我国应努力提高教育政策评估的科学性和规范性，对有关问题进行更加深入的研究。

　　（一）加强多学科的理论综合研究教育政策评估理论的研究涉及教育学、经济学、评估学、伦理学、社会学等学科，综合运用相关理论对教育政策评估的理论基础、本质属性、价值追求等进行深度分析，是以后研究的着力点。

　　（二）评估方案专业化评估方案作为评估准备工作中最为重要的环节，其设计的合理性与科学性直接决定政策评估的成败与质量，因此，评估方案必须是一个具有清晰思路和技术工具支持的普适性方案，需要以书面的形式对以下内容加以系统、详细地说明：第一，确定评估的对象，指出需要评估的是什么；第二，明确评估的目的和价值取向，这解决的是为什么评估的问题，我国县域基础教育政策评估主要是为促进县域基础教育政策实施质量的持续改进和完善而进行的；第三，阐述评估的标准，评估标准主要的呈现形式为指标体系，并将直接决定评估所采用的方法；第四，提出评估的方法和程序，包括操作标准的框架以及获取数据的工具；第五，评估结果的使用；第六，教育政策的后设评估，每轮评估结束后，评估方案的设计者都应对方案本身进行评估，以便及时调整评估的焦点和指标，保证评估工作的专业水准。

　　（三）创新研究方法，促进定性分析和定量分析的综合化、系统化由于教育政策评估具有跨学科的特性，决定了对于教育政策评估的研究应该是多学科的交叉融合，在规范研究的基础上，更加重视实证研究；在定性分析的基础上，更加重视定量分析。比如，当前学者对于教育政策评估的研究，多集中于评估标准的研究，而对于教育政策的社会影响的研究甚少，如何将教育政策客观评估和主观评估有效结合起来，系统、全面地研究教育政策评估与绩效评估问题，是后续研究的重点，尤其是既不能忽视定性评估方法的作用，也不能过分依赖定量评估方法，将二者有机结合，扬长避短，开展综合系统的研究，将是科学评估教育政策的重要任务。[43]

　　四、重视评估结果，充分发挥县域基础教育政策评估的功能

　　评估结果的运用是指在日常事务管理层次和更为宽泛的筹资或政策层面，决策者以及其他项目各方对于评估概念、方法和具体评估结果的适用。[44]

　　县域基础教育政策评估结果的运用既是评估的延续，又是评估的目的。评估的根本目的在于根据评估反馈的结果，监测县域基础教育政策效果的横向和历时的差距，及时诊断政策执行的偏差，并加以改进。

　　但我国县级政府对于基础教育政策的评估结果却存在不使用或使用不足的现象，因此，在我国县域基础教育政策评估的实践中，应该充分重视评估结果的运用。

　　（一）提高县域基础教育政策评估的透明度和公开度县域教育政策评估结果无论用于内部控制，还是外部监督，都应该将评估结果及时反馈给评估的关系人。政策评估报告给被评估县级政府，以协助被评估对象的管理者深入了解教育政策实施的效率、效果及存在的问题；政策报告给省、市教育部门，以使上级部门能够更好地针对下级政府的实际情况进行了解、支援、奖励和惩罚；政策报告于网上公布，以备公众对政府工作的有效监督。同时，应该建立县域基础教育政策评估结果的反馈制度，广泛征求公众的意见，采纳有价值的，作为政策改进之依据，并通过建立评估结果的反馈机制，促进公众参与教育政策评估，实现评估主
　　
　　（二）充分使用县域基础教育政策评估的结果县域基础教育政策评估能否达到目的，最为关键的是评估结果的运用。对于基础教育政策评估结果的运用，应该将评估结果和自身建设结合起来，将评估结果作为政府绩效和奖惩激励的主要依据，作为各级政府承担改进责任的重要依据。省、市级政府强制基础教育政策评估不达标的县加大教育政策的财力、人力支援，并责令其进行限期整改，评估机构在一段时间后再进行评估。县域基础教育政策评估结果的运用，惩罚不是目的，重要的是通过激励，促使县级教育行政机关更为积极主动地提高政策绩效，满足公众对教育发展、政府治理实现科学发展、提高政府效能的希望和需求。

　　五、完善教育政策评估法律体系，推进县域基础教育政策评估的制度化建设

　　县域基础教育政策评估体系的构建，核心是通过探索最优化的评估制度安排来达成最佳的政策效果。法律与制度化建设作为县域基础教育政策评估的基础性工作直接影响到教育政策评估结果的有效性和权威性。目前，我国尚未建立起必要的政策评估的专门性法律和完善的评估制度体系，县域基础教育政策评估政策的客观性不强，无法满足实践的需要。

　　因此，应该积极推进教育政策评估制度化的进程。一方面，国家应该尽快出台关于教育政策评估的法律、法规，为县域基础教育政策评估提供法律依据和保障，规范教育政策评估主、客体的责任与权力，使教育政策评估在法律的框架下运行，提高教育政策评估的独立性和客观性。另一方面，努力实现县域基础教育政策评估的程序化。为了避免县域基础教育政策评估的随意性，应该对县域基础教育政策的评估程序加以规范，在县域教育政策的运行过程中，既要重视政策的制定和执行，也不可偏废政策评估。