县域基础教育政策评估的困境及原因分析

　　第二章 县域基础教育政策评估的困境及原因分析

　　一、我国县域基础教育教育政策评估的困境

　　（一）评估组织泛行政化，专业权威性不高
　　
　　我国的教育政策评估组织常常属于行政部门，虽然具有自上而下的行政主导作用和外部无法企及的信息优势，但却不利于行使其专业权威。一方面，评估组织内部权责不清，无法独立行使职能。我国县域教育政策评估机构基本上是属地教育局的内设单位，领导通常由教育部门的领导兼任，评估人员的绩效考核也是由教育局负责。在实际工作中，评估机构与其他部门的职权范围重叠现象严重，“一把手”说了算的情况比较突出。由于评估工作的边缘化和形式化，评估部门往往沦为应付上级部门工作检查的临时机构。评估部门不能依法行使权力、权责不明、评估过程受到行政干扰的现象严重。另一方面，县域教育政策评估机构过分依靠行政权力，专业权威衰微，前者重行政督察，而后者强调专业评估指导。重行政权而轻专业权威的趋向，使教育政策评估部门往往沦为行政部门的附庸。此外，评估客体对于评估主体的服从是对其拥有的行政权力的服从，而非对其专业权威的信服。对于被评估的县级政府来说，接受教育政策的评估，就是迎接一次检查，就是下级单位对于上级部门的一次教育汇报。教育政策评估只为监督检查而进行、只为奖励惩戒而进行，却无法为下级政府及其教育行政部门提供可资借鉴的改进意见，无法充分发挥其激励功能，成为劳民伤财之举。

　　（二）评估队伍素质较低，指导不力

　　我国的教育政策评估队伍整体素质偏低，评估人员的专业知识和能力匮乏，主要表现为：一是评估人员年龄结构不合理、岗位胜任标准和能力欠缺。县域基础教育政策评估队伍基本以兼职为主，专职评估人员偏少。教育政策评估不是专家，而主要是行政官员或退休的领导、校长，一些地方甚至将评估部门作为安置“闲散”人员、“二线”人员的地方，这些人员一方面由于年龄偏大，知识更新较慢，对于新政策把握不准；另一方面由于缺乏专业的政策评估培训，很难在政策评估过程中保证评估的质量和水平，使评估结果的专业权威性大打折扣。二是县域基础教育政策评估缺少经费来源。教育政策评估需要投入足够的经费、时间与人力，但是当前我国县域基础教育政策依然存在经费不足，甚至没有专项经费的现象。只有少数一二线城市有专项政策评估经费，大部分县域政策评估经费较少，甚至没有。即使少数县级政府出于自身发展的需要，为教育政策评估提供经费，也往往只会关注他们感兴趣的方面，忽视了评估的整体性和复杂性，评估的信度和效度无法保证，评估因此失去价值。三是评估人员的编制存在诸多问题：评估队伍编制过少，人少活多力不从心；兼职评估人员过多，队伍无法管理。以上种种使得县域教育政策评估部门成为无经费、无编制、无专职人员，甚至无独立办公场所的“四无”机构。

　　（三）政策评估操作性差，效度欠缺

　　对于教育政策评估指标体系的探索是出于实践的发展和实际的需要，然而目前国内外并没有一套公认的、科学的教育政策评估指标体系。尽管相关研究成果是有的，但也存在许多不足之处：首先，现有教育政策评估指标体系多从宏观的角度泛泛而谈，较为原则和笼统，只是依据法律法规，提出原则性的要求，缺乏细化、明确的标准，导致无法应用到实际的评估工作中。其次，评估指标体系多关注存量指标，忽视了增值评估指标和效能部分，对于教育公平、教育均衡发展、满意度此类指标也少有提及，教育薄弱县级政府缺乏积极性，在评估要点中较多关注政策的投入，而忽略了政策的绩效。最后，政策评估指标体系表述空洞、操作性较差。如“方案评估”一项，评估指标有目标合理性、公平性、一致性、表述清晰性等多个方面，这些评估要点多为定性指标，在具体的评估过程中，很难操作。指标的难以操作和模糊性成为构建科学而有效的评估指标体系的重要桎梏。

　　（四）政策评估缺乏制度主导，实施难度大

　　教育政策评估是一项科学的管理措施，要使政策评估能够发挥积极的导向作用、行为规范作用和激励作用，就必须实现科学推进。在推进途径方面，我国以往教育政策评估弊端比较多。一是忽视了与县域基础教育政策评估发挥作用相配套的制度措施的完善。当下我国的县域基础教育政策评估还处于自发、半自发状态，关注焦点呈现多元化，评估设计零散且经验化，既缺乏法制保障，又没有能够代表国家专业水平的评估理论作指导，简单移植国外企业项目绩效评估范式的现象普遍存在。二是忽视了实施县域基础教育政策评估的基础性工作，没有通过制定和完善行为规范、服务标准来解决政策评估时的评估尺度问题，没有通过建立健全政策评估相关的制度来解决基础教育政策评估与已有制度和措施的冲突。由此导致政策评估不是根据公认、客观的评估尺度，而是根据评估者个体利益的满足和实现程度来进行评估，导致评估结果流于形式，评估效力衰微。

　　（五）政策评估环节不完整，评估结果不被重视

　　在以往的政策评估中，评估活动多，但评估结果却运用得少，致使评估结果往往流于形式。我国强调通过政策评估来落实工作的责任机制，把评估结果作为财政拨款、奖励惩戒、干部考核的重要依据；虽然强调教育政策评估作为一项综合反映和衡量政策实施水平的重要手段，要把实施绩效评估与推进职能转变、推进行政问责机制结合起来。但是，由于政策评估缺乏客观性与科学性，同时缺乏相应的保障措施，导致结果的运用只注重奖惩，而忽视了政策评估的指导作用。教育政策评估缺乏科学、合理、明确的评估目标和评估标准，无法及时发现教育政策执行过程中的失误，教育政策评估因此成为消极防御、事后监督与制裁的手段，造成责任的异化和政治性庇护等问题，不利于形成政策制定--执行--改进--终止的动态监测机制。教育政策评估功能价值的定位还没有通过科学合理和可量化的评估目标和标准来规范政策行为，没有把政策评估作为提高行政能力、规范政策行为和进行激励的有效措施。同时，没有树立科学的教育政策评估观、没有建立明确的评估目标，政策评估趋于表面化，教育行政部门及其领导忽视政策绩效，挥霍公共财政，将精力集中于见效快的事务上，大搞形象工程。

　　二、县域基础教育政策评估困境的原因分析

　　（一）政策评估价值取向的冲突，评估推行困难

　　价值是利益的外在表现形式，政策评估所涉及的最敏感的问题就是要对政策的功过是非作出评价，从根本上说是一种关于利益的价值。决策者、执行者甚至是一些有关的利益团体面对评估的结果，会有不同的考虑。当评估结果有可能与他们的观念、认识或政治需要不一致时，他们会拒绝提供资料、拒绝表明评价态度、拒绝支援评估经费，或是以评估启动不成熟、评估方案设计不佳、资料不足、评估结果不准确、评估成本费用大于评估效益等各种理由对评估进行攻击和批评。作为评估人员也往往为避免一些敏感的问题而选择明哲保身。这些都会形成抵制政策评估的消极因素。20 世纪 70 年代初期，以科尔曼为首的一些学者对美国的教育政策进行了全面评估，但由于评估报告与各方面的需求和认识产生了很大的差异，所以遭到了很大的抵制和攻击。究竟是评估出了问题，还是美国教育政策出了问题，一时很难定论。戴伊曾经这样指出：“政府主管人员及政策支持者往往构想充分的理由用以驳斥政策评估而得出消极结果。就是在有极为明显的论据足以证明政策的绩效不佳，甚至产生负作用时，他们也会这样论证：政策的影响是长期的，不能就目前情况给出定论；政策影响在本质上是广泛而普遍的，根据单一的标准或指标，不足以衡量政策的成就；政策的影响是细微的，不能以粗略的衡量来认定；取消某些无效的政策实践，对执行者来说是不公平的；政策推行在调适者和非调适者之间未造成明显差异，表示政策执行不够彻底，说明政策执行需要更多的投入，而不是政策本身的问题；一项政策未能找到任何积极的影响，有可能是评估研究的差异和不足，而不一定是政策本身的问题”,戴伊指出的现象虽有一定的特殊性，但是这种个别现象也足以对评估形成一定的阻力。

　　（二）县域教育政策评估机制和体制的限制

　　从我国县域教育政策实践的发展来看，教育政策评估制度与机制的不健全是制约教育政策质量进一步提高的主要因素。我国的教育政策是典型的自上而下推动执行的，即中央制定大政方针，通过压力型体制逐级向下推动，县级政府根据地域的特点以及自身的行为能力制定具体、具有本土特点的政策目标予以推进。当前，科学的县域教育政策评估体系还没有完全建立，现有的教育政策评估往往因为政府部门、首脑的不同，以及行政级别的不同千差万别。一般而言，对于教育政策评估，中央政府比地方政府要重视，专业化的行政领导比非专业化的行政领导重视。在我国，学术界对教育政策评估的研究起步较晚，规范化、现代化的政策评估思想和制度观念还不成熟，基础较为薄弱，评估的知识体系准备严重不足，因此，县域教育政策评估工作出现滞后现象也是难免的。目前，县域教育政策评估制度和机制建设虽然存在诸多缺陷，但由于这些不足造成的政策评估质量低下的问题并非是不可克服的。任何体制和机制的建立都是一个日臻完善的过程，相信随着县域基础教育政策理论和方法的不断发展，以及教育管理体制的逐步现代化，各级政府对于教育政策评估的重视程度也会不断增强，县域教育政策评估也会逐步得以制度化。