县级基础教育政策评估系统建设研究绪论

　　第一章 绪论

　　一、研究背景及问题的提出

　　我国在 2000 年基本实现预期的普及九年义务教育的目标，但是教育发展面临新的困境，特别是教育不公平，城乡、区域教育的差距等问题引起人们的关注。研究者对此进行了大量的研究，“转型期中国重大教育政策案例研究”课题组的结论是“政策原因是教育差距拉大的重要原因，甚至是主要原因。”他们认为，很多教育差距是由政策本身造成的，有些政策在制定时就存在偏差，制定这些政策时的社会条件已经发生了很大变化，仍然使用这些已不能反映社会进步要求的政策，直接导致了教育发展的失衡。[1]因此，教育政策必须与时调整。而教育政策评估是教育政策过程的一个必不可少的环节，它贯穿于整个政策过程，通过对教育政策进行评估，可以对教育政策的价值、目标是否完成、政策是否该继续执行、修改或终结作出准确的判断。特别是我国社会正处于具有发展意义的转型期，教育政策只有根据社会、经济、文化的发展要求及时作出调整，才能保证自身的合理性，有效指引教育改革。

　　县域基础教育政策的研究是理论知识在实践中的运用和历练，理论研究是县域基础教育问题的凝聚与提炼。县域基础教育政策研究属于教育政策的研究范畴，就其内容的广度来说，不限于某一项具体的教育政策，具有较强的综合性。2001 年，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》中明确指出，应该“进一步完善农村义务教育管理体制，实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”.“县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任，要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理，统一发放教职工工资，负责中小学校长、教师的管理，指导学校教育教学工作。”党的十八大报告中指出我国教育的重要任务是科学发展，人民满意，并提出坚持协调发展，均衡发展九年义务教育的具体任务。这就要求政府应该加大优质资源的供给力度，努力构建适应不同层次教育特点和规律的，客观、科学的教育评价方法和评价指标体系。“以县为主”的教育管理体制决定了国家宏观和省市中观的教育政策都要通过区县这一层面来贯彻执行。事实上，人们常常只是按照行政区域来对待县域基础教育，主要表现为用自上而下的纯行政手段来控制县域基础教育，忽视了对县域基础教育自身的研究，对于县域基础教育政策的评估更是匮乏。为此，加强县域层面的基础教育政策研究，构建基础教育政策评估体系，对县域教育政策的全过程进行调控，形成教育政策系统中的反馈机制，能够最大限度地反映出县域对国家宏观、中观层面教育政策执行环节的状态和问题，帮助政府部门及时监测并不断完善相应的政策与体制。

　　二、研究意义

　　（一）理论意义

　　教育政策评估是教育评估的重要内容，目前，多数有关教育评价的着作中多偏重于对学校、教师、教学、学生评估的介绍，很少涉及教育政策的评估。将教育政策的评估细化为县域基础教育政策的评估，立足于教育政策的具体实践和独特的环境，更有助于形成系统科学的县域教育政策评估范式，完善教育政策研究的理论体系。

　　（二）实践意义

　　首先，县域基础教育政策评估能够对县级政府的基础教育政策执行行为出现的偏差作出及时纠正，满足科学决策的迫切需要。对于教育政策的评估是实现传统经验型决策向科学决策转变的重要环节和必由之路。对于县域基础教育政策的评估可以建立快速信息反馈网络，全面收集相关信息、及时掌握政策运行数据，最大程度地实现决策层与公众之间的有效沟通，是县级政府进行决策活动的依据与基础。此外，对教育政策的制定和执行进行评估，也是“紧急救险”的有力工具，对政策的制定和执行情况进行科学的分析和论证，可以及时纠正其中的偏差，在最大程度上完善教育政策，更好地达成政策目标。其次，能够促进教育政策系统反馈机制和问责机制的形成。当前，政府职能的变革已经成为我国政府转型的一个重要内容，一个法治、透明和服务型的政府正在建立，在这样的背景下，政府需要不断深入基层，了解各级各类教育政策的执行情况，提高政府宏观管理的绩效，促进政府职能的转变。

　　三、国内外研究综述

　　教育政策评估过程是一种依靠民主、发扬民主的过程，教育政策评估是促进教育公平的现实着力点，也是近年来理论研究的热点，国内外对于教育政策评估研究已经初步形成了教育政策评估是什么--怎么办--怎么样的专题研究体系。

　　（一）什么是教育政策评估

　　一般说来，政策评估就是要“确定政策的好与坏、善与恶，利大于弊，还是弊大于利”[2].它要求采取科学的方法和程序，对政策活动的各个环节进行评估，及时反馈，从中找出最佳决策的依据。它要求采取科学的方法和程序，对政策活动的各个环节进行评估，及时反馈，从中找出最佳决策的依据。

　　当前，国内外学者对于教育政策评估内涵的阐释，是在公共政策评估在教育政策的应用中形成的。概括起来有以下几种观点：第一种观点认为，政策评估即“描述各种解决政策问题的方案，陈述各种方案的优劣点的过程”[3], 是对政策方案或政策计划的评估。

　　第二种观点认为，政策评估就是“了解公共政策所产生效果的过程，就是试图判断这些效果是否是符合的过程”[4].第三种观点扩大了评估的视野和范围，认为政策评估“涵盖对一项政策的内容、执行、目标实现以及其他效应的估计与评价”[5], 是对政策全过程的评估。基于此，学者们对教育政策评估内涵的解释也各有不同，其中代表性的如美国学者格朗伦德的简洁概述为[6]: 教育评估=测量（量的记述）或非测量（质的记述）+价值判断。

　　在国内，袁振国认为，教育政策评估“是指按照一定的教育价值标准，对教育政策对象及其环境的发展变化以及构成其发展变化的诸种要素所进行的价值判断”[7].孙绵涛认为，教育政策评估是指政策评估主体“以一定的价值标准，对教育政策方案、教育政策决策、执行及执行结果，以及教育政策的其他相关因素所进行的价值判断”[8].尽管阐述的方式不同，但均强调了教育政策评估即价值判断。

　　在对教育政策评估内涵研究的基础上，国内外学者按照不同的标准划分了教育政策评估的类型：如，按评估活动的组织方式划分，教育政策评估包括正式评估与非正式评估；按政策主体来源划分，教育政策评估包括外部评估与内部评估；按政策评估实施的阶段划分，教育政策评估包括事前评估、事中评估与事后评估。其中，第三种分类作为教育政策评估主要的分类方式。除上述分类外，较为新颖的是加拿大学者迈克尔·豪利特从设计评估的行动主体的角度把政策评估分为：行政评估、司法评估和政治评估。[9]

　　（二）教育政策评估的内容与主体

　　教育政策评估的内容问题，即：应该将哪些内容纳入教育政策评估的范畴？应该构建怎样的教育政策评估体系？对于这一问题，可从以下三个方面来回答。

　　1.从教育政策实施过程的角度来界定教育政策评估的内容。教育政策活动是一种以线性展开、动态反馈的结构，展现教育问题-教育政策制定-教育政策执行-教育政策调整-教育问题解决-教育政策终结者六个前后相继的教育政策活动过程，教育政策评估穿插其中，因此，教育政策可以从议题、方案、执行、反馈等角度进行评估。[10]

　　2.从教育政策涉及的内容出发来界定教育政策评估的内容。我国教育政策体系包括 11个方面，即教育体制政策、教育质量政策、教育经费政策、教育人事政策、国家学制政策、课程与教学政策、学历与学位政策、教师教育政策、考试与评价政策、招生与就业指导政策、学校语言文字政策，因此，可以从这 11 个方面来评估教育政策。[11]

　　3.从教育政策的表现形式出发来界定教育政策评估的内容。教育政策的表现形式主要有中央和地方各级党政领导机关制定的教育政策；国务院和地方各级人民政府制定并发布的教育政策；中央、地方各级党委与政府发布的文件，共同作出的决议、决定；中央和地方各级教育行政部门及有关职能部门单独或联合发布的教育政策性文件；中央和地方党委和政府职能部门联合发布的教育政策性文件。因此，可以从教育政策表现形式这个维度来评估教育政策。[12]

　　国际上，教育政策的评估常常是由第三方评估机构实施的，对计划中的、正在实施的或已经完成的政策进行系统的、客观的评估，涉及政策的设计、实施以及结果。在国内，为了改变不同层级的执行者“既是运动员，又是裁判员”的现象，一些学者认为，专业的评估机制主体应是以教育政策专业机构（包括教育政策的专业组织和专业研究机构）和教育政策执行者等两类主体合作为主，以社会监测（包括公众和大众媒体）为辅的“复合型”评估主体。[13]也有学者在分析我国现有各种政策评估主体优劣势的基础上，提出建构以第三方评估为主的多元评估主体的主张。[14]

　　（三）教育政策评估的方法与模型

　　教育政策评估的方法有实证本位政策评估方法和规范本位政策评估方法。前者主要从事实角度运用数理方法对教育政策的效果进行准确的测量，而后者则结合社会科学中的方法，从价值角度分析教育政策。对于实证本位教育政策评估的研究，常见的是政策实验法，该种方法自 20 世纪 90 年代中期以来迅猛发展，英国、德国等发达国家纷纷召开国际学术会议，探讨实证研究的质量问题，会议最后达成的协议纷纷将实验研究方法作为实证研究的发展趋势，在英国的完善的政策评估体系中，实验研究方法占据重要地位。[15]