县域基础教育政策评估指标体系设计的原则与依据

　　二、县域基础教育政策评估指标体系设计的原则

　　建立县域教育政策评估指标体系，应在沟通“价值”和“事实”的基础上，形成基于客观事实的价值判断；应选取蕴含政策主体价值倾向的指标，发挥指标的导向功能；应便于操作，客观、全面地反映县域教育政策的实际价值和绩效。为此，评估指标的遴选应遵循以下原则。

　　（一）指标体系应突出针对性和导向性

　　由于受“教育政策的制定与其他政策相比没有更多的自由”[38]思想的影响，教育政策评估往往忽略教育政策的特殊性，简单移植公共政策评估的理论。因此，一方面，县域基础教育政策评估指标必须反映县域基础教育政策的特殊性，即显着的价值倾向性、时效性与持续性、结果显现的滞后性。建立在教育政策特殊性基础上的指标体系必然能够更好地反映教育政策的主要特征，其评估结果也更具有高效度，更有说服力。另一方面，教育政策评估指标应该是“矢量”而非“标量”,因此，应该加强指标的价值向度，在关注政策绩效“技术导向”指标的基础上，应融入体现公平性、适应性、回应性等“价值导向”指标，时时叩问教育政策的价值取向。

　　（二）指标体系应体现系统性和整体性

　　县域基础教育政策评估指标体系应该从三个维度来遴选指标：一是指标体系应该兼顾政策的投入、产出和绩效。教育政策评估不是数据的机械统计，正如“仅仅通过数一下一只鸟扇动了几下翅膀，是无法知道这只鸟飞了有多远的”,[39]教育政策评估应对政策产生的纯效益和纯成本之间的平衡加以计算，并对教育政策的效率、效果及价值进行判断。二是指标体系应该是对整个政策活动的评估。教育政策活动具有发展性和持续性，因此评估指标的设计应该将截面分析和历时分析相结合，过程评估、结果评估和事后评估相结合，使决策者根据评估结果对政策进行不断地修改、调整，确保政策的准确和适用。三是评估内容应有足够的涵盖面，较为全面地涉及县域基础教育政策中的教育质量政策、教育经费政策、教师政策、教育管理政策。

　　（三）指标体系应加强可比性和可操作性

　　不同县域有不同的特点，因此，没有放之四海而皆准的的政策评估指标体系，因此评估指标的选取应该反映被评估对象的共同属性，兼顾共时（横向）可比性和历时（纵向）可比性，实现县域教育政策评估指标体系可比性在实间和空间上的统一，且应尽量多地使用绝对指标，确保尺度一致，以进行增值评估。可行性要求，首先数据应具有可得性，数据资料可从常规性资料中获得，或是通过对现有资料整理、加工获得；其次，收集的资料可以量化，科学确定指标权重，选用的定性指标也应具有可测量性，尽量使用阶段性指标标准，增强结果的客观性；再次，指标的选择应该突出重点，在此，可以借鉴关键绩效指标法（Key Performance Indicator,KPI），其原理为“八二原理”,即必须抓住 20%的关键行为，对之进行分析和衡量，这样就能抓住业绩评价的重心，以此精简评估指标指标，防止评估工作迷失于细节。最后，应结合县域实际，建立一个完整灵活的评估指标体系，既囊括基础教育政策的共性评估指标，也要为县级政府的个性评估指标留有空间。

　　三、县域基础教育政策评估指标体系设计的基本依据

　　（一）理论基础

　　1.价值理论价值理论是评估理论的基础之一，因为科学的评估活动就是一个价值判断的过程。价值理论是一切评估的基础，是评估活动赖以存在和发展的依据。每个人遵循自己的价值行事，因此就表现出价值的多元化，也就进一步导致了评价标准的多元化和评价活动的复杂性。价值与科学评价总是紧密地联系在一起的，没有价值现象，就没有评价活动。首先，价值决定评价。价值是评价的基础，价值是一种客观存在的主客体关系，评价是主体对价值的一种认识活动。价值是客观的，是第一性的，评价则是对客观价值的主观印象，是第二性的。其次，评价揭示价值。人们通过评价，把握客体的价值，把价值由潜在的形式转化为直接的形式呈现出来，因此评价是发现价值、实现价值和表现价值的重要手段。

　　2.绩效评估理论。

　　绩效评估理论运用于政府管理始于 20 世纪 50 年代美国的绩效预算制度，其重点是通过投入与产出的比较，检测政府行为的有效性，它更加关注成本，强调“少花钱，多办事”.其内涵也非常丰富，不仅包含政府的产出绩效，即政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现；还包括政府的过程绩效，即政府在行使职能过程中的绩效表现。[40]

　　绩效评估中经济性（Economy）、效率性（Efficiency）与效果性（Effectiveness）并重，又被称为“3E”评价法，后又加入公平性（Equity），发展为“4E”.绩效目标包含质和量：质即以“顾客满意”为导向，政府提供的公共服务是否让公众满意，公共服务所产生的效果是否让公众满意。量以结果为导向，指政府管理效率的大小。由此可见，绩效评估理论推动政府决策更多地重视结果管理而轻过程管理；促使政府与学校的管办分离，把办学主导权完整的交给学校。绩效评估理论对于县域基础教育政策评估具有导向作用，其中的评估方法、标准和模型对教育政策评估具有较高的参照价值。

　　（二）现实依据--地方政府的义务教育职责分工

　　评估指标往往隐含着特定的职能活动，因此，县域基础教育政策评估必须明确县级政府的工作职责，这也是政策评估指标体系建构的现实依据。《中华人民共和国义务教育法》规定，“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”,“县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作；县级以上人民政府其他有关部门自各自的职责范围内负责义务教育实施工作”.县级政府及其教育主管部门应当建立健全实施义务教育的目标责任制，制定教育发展规划，实施宏观调控，实行教育资源的均衡配置，把义务教育的发展情况作为相关负责人政绩考核的主要依据，并对义务教育工作进行监测评估。