道路交通行政执法改革的理论依据及实践借鉴

　　第四章 道路交通行政执法改革的理论依据及实践借鉴

　　理论对实践具有指导作用，而有益的实践经验又可以为实践的不断优化提供借鉴。

　　本章从改革的相关理论和国内外已有的执法实践两个层面出发，分别阐述了对当前道路交通行政执法改革的启示，并为构建道路交通综合行政执法体制模式奠定了基础。

　　4.1 理论依据。

　　4.1.1 权力的分离与制衡理论。

　　分权制衡是西方国家普遍运用在政治体制和其他国家管理活动中的重要理论。制衡学说的源头可以认为是对权力的划分思想的总结，分权思想最早是由亚里士多德提出的。权利的分离与制衡，简单来说，就是把国家或政府所拥有的决定、实施、司法等各相关权力进行重新分配，使原来属于一个部门的权力按照一定的规则分别划分给多个部门，并且他认为能够平等地实施这项活动还要有一个重要的前提和限制条件，那就是一定的规则，而这就是说必须首先制定能够被大家信服并严格服从的法律体系。经过长时间的发展变化，以分权思想为基础，进一步产生了更完善的制衡理论，这最早出现正在西方国家进行资产阶级革命的时代。在那时候，封建地主仍然是掌握国家全部权力的主导力量，处在垄断国家一切的地位。而刚刚出现不久的新兴资产阶级，自身力量相对弱势，势单力薄，为了获取一定的权力和平等的地位，由此提出要进行权力划分，来达到防止权力被少数人操控的目的。孟德斯鸠进一步阐述了这种观点，他认为一切有权力的人都容易滥用权力[29],无论是在哪种类型的国家，这个观点从古到今都是适用的。从根本上来说，要实现平等合理的运用权力，就必须进行权力的分解。以此为依据，他提出三权分立、分权制衡的观点，具体来说，就是使立法、行政、司法三者相独立，并用法律对权力执行者进行严格的控制。权利的分离与制衡理论同样适用于单独存在的行政机关或者其他部门，对于行政机构建立科学合理的组织结构、管理体系都具有一定的指导作用。虽然我国是社会主义的国家，西方是资本主义国家，但从古至今同样是以集权为最显着的特征，尤其是在我国封建社会时期，政府拥有绝对的权力，并且是把几乎全部的权力都掌握在自己手中，是严重的集权统治。而在这样的行政体制的管理下，不论是决策部门还是执法部门，都会在自身内部同样集权运行，从而导致腐败，致使权力沦为谋取部门利益或者某些统治阶层的工具，大大损害的人民的正当权力，若不扭转这种局面，就会产生严重的后果。因此，必须按照有关法律的规定，对各项行政权力进行分配、整合、重组，尤其是要限制行政机关拥有过大的权力，使权力的运行转变为良性发展的状态。

　　4.1.2 行政成本理论。

　　在经济学中，成本一般是指为达到一定目的而付出或应付出资源的价值牺牲，它可用货币单位加以计量。效益是指付出一定资源后所得到的效果与利益，既有物质效益，也有精神效益。在行政管理活动中，政府或者相关实施行政行为的组织在为公民提供公共服务或者公共产品的时候，必然会投入一定的成本或资源，而这些投入又会以一定的形式表现，需要政府花费相应的货币来实现，但这又是不能省去的刚性支出。另外一方面，政府或相关组织为保证自身的正常运转，还要投入许多资源，有些是能用货币计量，而大部分都是无形的，但是这些花费是不能避免的[30].

　　4.1.3 系统效率理论。

　　系统，是指由若干相互联系、相互作用的部分组成，在一定环境中具有特定功能的有机整体[31].系统理论是一门研究系统复杂性的科学。系统性理论主要有下面几方面的特征：

　　（1）整体性原理。整体性原理是指组成系统的各个要素之间的相互关系以及这些要素与整个系统之间的关系，而这必须要从整体出发，保障整个系统的正常运行，各要素是以整体的良好运转为目的而存在，必要时要牺牲个别因素的利益来达到整个系统的最佳利益。具体来说，就是要从大局出发，从各部分着手，全面的规划，从宏观上进行管理，并注重协调各个要素之间的关系，来使整个系统全面优化。

　　（2）动态性原理。事物的动态性是绝对的，稳定性是相对的，系统作为一个运动着的有机体亦是如此。系统的动态性原理是指全部的系统总是处在不断的发展变化之中的，系统内部各要素的状态是按一定规律发展的，起初可能是混乱无序的，但经过调整会逐渐转为合理有序，各要素之间也会从不平衡到平衡进行一定的自我调整，这一过程是必经的。不论哪种形态的系统都会符合动态性的变化，历经产生、发展、变化、调整、再变化、再调整的过程。良好有序的状态说明该系统的各个要素之间的联系或者发展状态是正常的，而混乱无序的状态则说明该系统内部的各要素之间的联系是错误的，需要调整。系统的良性状态，其所发挥的作用是最大化的，反之，则最小。因此，在实际操作中，行政体制也可以被看作一个完整的系统，是会表现出同样的问题，所以也需要协调各种矛盾，使混乱无序变为合理有序，使系统更好地运行。

　　（3）环境适应性原理。环境适应性原理是指整个系统要与其外部和内部的环境相适应，任何事物都不是孤立存在的，要适应环境的发展，就会与其相关事物发生联系，而要使系统达到这种状态，不仅需要系统的自我调整，更需要发挥主观能动性，人为地创造条件，但要在尊重客观规律和实际情况的条件下，创造良好的机会改造系统或改造环境，让两者相互适应。

　　4.2 国内实践情况。

　　4.2.1 广东省交通综合执法改革的实践。

　　2006 年 1 月，广东省机构编制委员会印发了《广东省交通综合行政执法方案》，根据相对稳定、适当调整，精简、统一、效能，上下联动、整体推进的原则，并且依据有关机构的特征，在不同级别的机构部门内建立符合实际情况的综合行政执法机构，并对交通综合执法机构的职能调整、机构设置、人员管理等方面的内容作了明确的规定。

　　（1）整合职能，理顺关系。

　　清理、整合省、市、县交通部门及交通领域事业、企业单位的公路运政、水路运政、公路（含高速公路）路政、航道行政、港口行政、交通规费稽查等方面的监督检查、行政处罚、行政强制等职能，明确各级交通综合行政执法机构的职责。

　　省级：根据交通行政管理法律、法规、规章，指导、监督全省交通行政执法工作；组织协调重大执法任务及跨区域行政执法工作。市、县级：根据交通行政管理法律、法规、规章，具体行使辖区内的公路运政、水路运政、公路路政、航道行政、港口行政、交通规费稽查等方面的行政执法职责；、依法纠正和查处有关违法违规行为，并对违反交通行政管理秩序的行为实施行政处罚等。

　　（2）整合机构，调整体制。

　　在对各类交通执法职能分配整理的基础上，将现有的交通执法体制，做进一步的分离、重组、并重新划分，组建新的部门和人员队伍，建立省、市、县（市、区）交通综合行政执法机构，并使它们作为各级交通行政主管部门的内设机构，以同级交通行政主管部门的名义实施综合行政执法。

　　实行交通综合执法后，交通领域的其他机构，包括事业、企业单位不再承担行政执法职能，原承担执法职能的事业单位，要结合事业单位改革进行职能调整、整合或撤销。各级交通行政主管部门的职能、内设机构、人员编制应根据本方案的精神进行调整并重新修订"三定"规定。

　　（3）规范管理，强化监督。

　　规范执法机构名称。各级交通综合行政执法机构名称分别规范为"执法监督处、科、股",同时，省级加挂"广东省交通厅综合行政执法局"牌子，正处级建制；地级市加挂"××市交通局综合行政执法局"牌子，正科级建制；县（市）加挂"××县（市）交通局综合行政执法局"牌子，市辖区加挂"××区交通局综合行政执法分局"牌子，均为正股级建制。

　　重新核定人员编制。编制机构回收相应机构原用于行政执法的行政或事业编制，全省交通厅和各地级以上市编委根据精简、效能的原则，分别提出省交通厅综合行政执法局和全市交通综合行政执法机构人员编制方案，报省编委审批，省编委重新核定并分配下达总额，分级管理。

　　严格执法经费管理。交通综合行政执法所需经费纳入同级财政预算。行政执法严格执行"罚缴分离"、"收支两条线"制度，罚没收入按规定全额上缴财政。

　　加强执法机构建设。合理设置执法岗位，优化执法人员结构，增强政治素质和业务素质，切实提高执法能力和水平。按国家有关政策，加强执法队伍建设[32].

　　广东省实行交通综合行政执法以后，初步实现了决策与执行适度分离，有利于行政权内部的互相制约。其次，将执法的大部分权力分给下级机关，上级机关从宏观上指导，全面协调各类执法问题和各部门之间的矛盾，职能由具体实施变为决策部署。此外，在交通综合行政执法领域内改变了不合理的管理体制，以本地区为管理区域，省公路局和省航道局的职能跟之前相比也有了一定变化。总体上，广东省的交通综合行政执法模式可以概括为"一厅多局".

　　4.2.2 重庆市交通综合执法改革的实践。

　　2005 年 6 月，经重庆市机构编制委员会第 8 次全体会议研究，市政府第 54 次常务会议审议，市委二届第 99 次常委会议审定，决定在交通领域实行综合行政执法试点工作。根据政策制定职能与监督处罚职能相对分开，权责一致，精简、统一、效能的指导思想，按照政策制定职能与监督处罚职能相对分开的原则，在市级将路政、运政、港航、征费稽查、高速公路五个方面的交通监督处罚职能进行整合，交由市交通综合行政执法机构承担。

　　（1）机构设置与职能配置。

　　组建重庆市交通行政执法总队，为重庆市交通委员会直属的统一行使监督处罚职能的综合行政执法机构，下设重庆市交通行政执法总队直属支队、重庆市交通行政执法总队高速公路支队、重庆市交通征费局，支队根据工作需要可设若干大队。重庆市道路运输管理局、重庆市公路局、重庆市港航管理局现有的行政执法机构予以撤销，原行使的监督处罚职能交由重庆市交通行政执法总队直属支队承担。重庆市高速公路行政执法总队成建制划入重庆市交通行政执法总队，更名为重庆市交通行政执法总队高速公路支队。重庆市交通征费稽查局划入重庆市交通行政执法总队，其稽查执法职能交由重庆市交通行政执法总队直属支队承担后，改设为重庆市交通征费局。

　　（2）机构管理与监督。

　　市和区县（自治县、市）交通综合行政执法机构统一使用行政执法专项编制。核定重庆市交通行政执法总队行政执法专项编制 1095 名。原核定给重庆市交通征费稽查局的 503 名事业编制、重庆市高速公路行政执法总队的 500 名事业编制由市编委收回，相应核减重庆市道路运输管理局事业编制 16 名、重庆市公路局事业编制 108 名、重庆市港航管理局事业编制 55 名。

　　全面清理交通行政执法人员，清退临时人员和借调人员。按照公务员的标准和交通行政执法职业特点，对交通行政执法人员进行专门的录用考试，严格标准，公平竞争，择优录用，并进行执法资格培训，培训合格取得行政执法证后统一佩证上岗，按照公务员的管理方式进行管理。建立能进能出的用人机制，实行定期轮岗、交流制度。不断加强对行政执法人员的教育和培训，提高依法执法、文明执法的政治素质和业务素质。

　　交通综合行政执法机构的经费由财政予以保障。严格实行"罚缴分离"和"收支两条线"制度。行政处罚统一使用市财政部门制发的票据。

　　建立健全内外部监督机制，实行行政执法责任制、评议考核制、行政执法监督检查制、行政执法过错追究制和公开办事制度等，完善监督手段。建立并完善交通综合行政执法机构与交通行政主管部门之间、与交通其他具体管理机构之间的沟通反馈机制。健全交通综合行政执法机构与公安机关之间责权明确、配合紧密、反应迅速的联系机制。

　　积极探索运用电子政务手段，提高交通行政执法效率。

　　重庆市实行交通综合行政执法改革后所采取的是"一委多局一队"的执法模式。交通行政执法总队集中行使原来由"多局"所各自行使的行政处罚、行政检查、行政强制、行政征收等监督处罚的职能，在性质上类似于"执法局"[33].

　　4.3 国外相关情况。

　　4.3.1 美国模式。

　　美国的五种运输方式是由联邦运输部（DOT）进行统一管理，在道路交通运输领域，没有设置单独的管理机构，涉及的主要管理部门有联邦公路管理局、联邦汽车运输管理局、联邦公共交通管理局以及地面运输委员会等机构，分别担负不同的管理职能[34].美国主要的道路交通运输管理机构及职能如下：

　　联邦公路管理局（FHWA）：联邦公路管理局总部机构主要包括：各业务计划管理机构（联邦属地公路处、基础设施处、运营处、规划和环境处、安全处等），以及政策处等。

　　联邦公路管理局通过创新、领导和公共服务，提高机动性。主要职能有实施联邦资助公路计划、汽车运输管理、公路安全、联邦土地上的公路建设。

　　联邦汽车运输安全管理局（FMCSA）：联邦汽车运输安全管理局的组织结构主要包括：行政秘书，首席法律顾问，法规巡视官，民权事务处，执法和诉讼处，法规事务处，一般法律处，立法事务处，助理局长与首席安全官等重要行政与业务机构。具体职能包括：通过阻止和预防客车和公共汽车撞车事故，挽救生命和减少伤亡事故。履行运输部的职责和权力，对汽车运输企业安全有关问题加以规定等管理相关计划和法规工作，包括管理汽车运输企业安全有关的法律、发布和执行汽车运输企业安全有关的规章。

　　联邦公共交通管理局（FTA）：联邦公共交通管理局的组织结构主要包括：10 个计划办公室、10 个地区办公室、5 个大城市办公室以及曼哈顿下行街区恢复办公室等。它的主要职能是：帮助改善和开发城市公共交通的设施、设备、技术和方法，鼓励规划和建立投资少、效率高的区域性城市公共交通系统；资助州和地方政府建立公共交通系统；鼓励私人企业参与地方公共交通运输。

　　地面运输委员会（STB）：地面运输委员会的主要职责是制定美国州际间地面运输的法规，以保证提供有竞争力的、高效安全的运输服务来满足运输企业、客户和消费者的需要。该机构还负责在地面运输经济法规方面进行广泛、适当、有秩序的改革，并负责提供一个有效的论坛来解决争议。通过制定规则和案例分析，该委员会寻找分析典型和复杂问题的更好的办法，以便更迅速做出公正的解决方案，减少由于失察所造成的损失。

　　4.3.2 英国模式。

　　英国是单一制国家，政府实行内阁制，英国的交通行政管理工作主要是由运输部负责实施。随着政府推动大部制模式的机构改革，英国将业务相似、专业性相同的一些部门进行了整合，精简机构设置，使各个部门之间能够相互协调合作，有效利用政府资源。

　　2002 年 6 月，由环境保护部、地方事务部、交通运输管理部三个机构合并而成的运输部专门负责交通运输事务。运输部又分为决策和执行机构，决策机构主要负责制定交通方面的政策、执法监督以及财务资助等，执行机构主要负责行政执法职能和交通运输决策的具体执行，以便向公众提供服务[36].英国运输部道路交通运输机构和职能设置如下：主管部门：运输委员会是运输部的最高管理机构，运输委员会下的主管部门有 6 个，其中与道路交通相关的部门是：城市和区域运输部，安全、服务和物流部、企业资源部。

　　政府执行机构：驾驶员和车辆牌照局（DVLA）：它是规模最大的运输部机构，有接近 6000 名雇员，分布在全国 40 个地方机构中，具体的职能是负责驾驶员和车辆的注册、收缴车辆驾驶税等职能。车辆和运营服务局（VOSA）：其组织目标是努力改善道路环境，提高道路安全性，提供更好的运输服务。它在全国大约有 2500 名雇员，在全国设有 100 个工作点。具体职能是协助交通委员会办理发放客货运经营许可和运输车辆的年度监测和专项检测等。

　　非政府机构：主干道评估常务委员会（SACTRA）：其委员由主管运输的州秘书长任命，主要对主干道的发展问题提出专业指导和建议。其职能主要是研究运输发展与经济增长的关系、运输供求的研究以及交通项目评估等。综合运输委员会（CFIT）：主要负责向政府提供综合运输相关政策和意见，并从更宏观地角度来提出综合性运输政策和容易操作的方案，来促进社会的经济繁荣、环境保护和社会和谐。

　　4.3.3 日本模式。

　　日本建立起了公路、铁路、航空、海运等一套完整的交通运输体系，拥有独具特色的道路运输行政管理体制。2001 年由运输省、北海道开发厅、和国土厅等机关合并而成的国土交通省是日本负责交通运输管理的中央机关，它主要负责对全国公路、铁路、航空、海运等统一管理，以及对国土的开发利用等工作[37].与道路运输相关的部门主要有运输审议会、道路运输局和地方运输局，其机构和职能设置如下：道路运输局：道路运输局是日本道路运输主管机构，服从国土、建设与运输省的垂直领导，负责运输政策及法规的指定和监督执行，以及交通设施的规划和建设，资金的筹措、分配和使用管理，健全、合理的管理机构为其正确实施管理职能提供可靠的保证。

　　地方运输局：各地方道路运输管理机构，管理层级分为地区和县两级，负责政策的具体执行。由中央进行直接管理，其主要职能包括运输经营许可、运输企业的注册和备案、运输车辆牌照的颁发等。

　　4.4 经验借鉴。

　　4.4.1 理论方面。

　　（1）长期以来道路交通行政执法机构集多项权力于一身，过度的集权导致权力滥用、权力腐败，降低了行政执法的效率，影响了执法行为的公平性。因此必须对行政权力重新分配，适度分离，实行相对集中的综合行政执法体制。

　　（2）当前的道路交通行政执法体制中，各机构各自为政，权力集中较少，会使整个执法体制在实际中消耗大量的资源，加重了财政负担，这与行政执法体制精简、统一、高效的目标背道而驰。因此，改革是必须的，重点就是集中各项相关执法的权力，重建执法机构，组成相对综合的行政执法体制，有效降低行政成本，减少资源浪费。

　　（3）从系统的整体性角度出发，若执法体制内部各个机构数量较多，职能重叠，就会降低执法权威性，执法机构各自为政，为了满足自身的利益而损害整个体制，影响执法的整体效果。因此，必须建立起具有整体性功能的综合行政执法体制；另一方面，现有的道路交通行政执法体制形成的时代已经过去，而当前变化的问题明显不能用以前的体制来解决，随着道路交通运输业的发展，已暴露出诸多弊端，使最初的体制由有序转变为无序的状态，执法体制不顺问题日益突出。由此可见，必须不断地对它进行调整、改革，将道路交通行政执法这个完整的体系从混乱变为良性发展的状态，通过建立动态性的体制来不断调整，以适应变化着的外部环境；从系统的环境适应性原理角度出发，道路交通行政执法这一系统要经过管理机构自身的主动调整，划分执法职能范围、加强执法队伍建设，使其达到最佳状态，从而提高执法整体效率。

　　4.4.2 实践方面。

　　（1）实行大部制的管理模式。大部分发达国家都是将五种运输方式合并统一管理，不仅能够实现资源的高效利用，还能够进一步明确各部门的职能范围，使其相互协调，并且减少了机构分设。队伍臃肿的现象，从整体上提升了行政机构的工作效率。

　　（2）注重多部门的协调。虽然交警部门与道路交通执法部门是相互独立的机构，但当涉及到两个部门的职责时，交警在交通执法过程中发挥了很大作用，主要负责道路交通的行政执法工作，这有利于协助道路交通管理机构顺利开展后续工作。因此，要充分考虑每个部门与其他部门之间的联系，建立综合行政执法体制。

　　（3）立法先行，科学管理。以健全的法律制度为前提，决策部门、执行部门以及监督部门各司其职，做到有法可依、依法决策、依法执行、依法监督与监管，综合执法才能有效运转，稳定运行。建立道路交通综合行政执法体制离不开特定的制度条件和法制基础，必须要做到循序渐进、逐步推进。完善的道路交通行政执法体制需要科学的管理方式和执法手段，先进的行政执法设备设施，同时要加强执法人员的教育培训，建立健全相关保障体系。