道路交通安全综合行政执法模式的构建

　　第五章 道路交通综合行政执法体制模式的构建

　　道路交通行政执法改革要向综合执法转变需要科学合理的体制模式，本章在阐述不同类型的道路交通综合行政执法体制模式，进行优缺点分析的基础上，提出本文所设计的道路交通综合行政执法体制模式。

　　5.1 道路交通综合行政执法体制的理论模式。

　　就道路交通综合行政执法体制的理论模式而言，可以分为两大类，一类是交通部门内部的综合执法体制模式，另一类是跨部门的综合执法体制模式，而跨部门的综合执法体制模式又可以分为三种，第一种是交通主管部门主导下的综合执法模式，第二种是公安机关主导下的综合执法模式，第三种是政府主导下的综合执法模式。

　　5.1.1 交通部门内部的综合执法体制模式。

　　这种模式是指将道路交通领域内的多个行政执法部门进行合并，组建道路交通综合行政执法机构，涉及到道路运政、公路路政、公安交管部门三个执法主体。具体来说，就是对运政和路政执法机构归并重组，将两个机构在行政执法方面的权力进行集中，建立一个统一行使行政执法权的综合执法机构，以省级交通厅为主管领导。公安交管部门方面，暂不进行机构调整，职能范围也保持不变，依然保留行政执法权，继续负责交通指挥、交通事故处理等交通安全方面的执法工作，该模式的优缺点在于：

　　（1）优点：在一定程度上体现了综合执法理念，实现了道路交通部门内部的机构整合，改变了运政与路政部门分散的执法模式，相对集中了行政执法权，可以提高执法效率。此外，这种模式只牵涉的部门较少，只是在道路交通系统内部进行调整，因此推行起来比较容易。

　　（2）缺点：由于没有涉及到道路交通部门以外的其他部门的职权，没有将公安交管部门纳入到综合执法体制中来，无法改变多部门执法的局面，依然会导致执法范围和执法职能的交叉和冲突，道路交通执法机构与公安交管部门持续多年的道路管理权之争仍将持续。

　　5.1.2 跨部门的综合执法体制模式。

　　（1）交通主管部门主导下的执法模式。

　　以交通主管部门为主导的道路交通综合行政执法模式是指将现有的道路运政管理部门、公路路政管理部门的行政执法职能进行整合，将公安交通管理部门从公安行政系统中剥离出来，直接归并到交通系统，使原隶属于公安系统的交管部门成为交通部门的组成部分，改变交通、公安两家共同执法的局面。在此基础上组建一个以省级交通厅为领导核心的综合行政执法机构，给予其独立的法律地位，限定其执法范围，采取"条块结合"管理体制。在职能方面，原来的道路运政管理机构和公路路政管理机构仍然保留除行政执法职能之外的其他职能，而公安管理部门只负责治安管理工作，将不再担负道路交通执法、交通指挥以及机动车牌照发放、驾驶员考核等职能。

　　（2）公安机关主导下的执法模式。

　　这种模式是指改变当前以交通厅为领导核心的道路交通行政执法模式，将运政部门、路政部门的执法职能从交通管理体系中分离出来，归并到公安交管部门，由公安交管部门牵头成立一个综合执法机构，使其成为公安系统下属的行政机关。在职能方面，运政、路政部门只负责行政规划、行政审批、公路建设、养护等方面的工作，由新组建的公安交管综合执法机构集中行使道路交通执法职能，并将原由运政部门管理的机动车维修及驾驶员培训等业务也一并划归公安交管部门管理，达到决策与执法的彻底分离。

　　（3）政府主导下的执法模式。

　　这种模式是指建立一个综合执法机构，既不隶属于交通部门，也不隶属于公安部门，使其直接归省级人民政府领导，赋予其独立的执法资格。在机构的行政建制方面，使其与交通部门和公安部门处在同一层级上。在职能方面，整合交通和公安在道路交通行政执法方面的所有执法权，达到执法职能完全的集中。这种综合执法机构虽然比较独立，但建立起来困难很多，在实践中可能实施的可能性较小。

　　5.2 道路交通综合行政执法体制模式设计。

　　在阐述了以上不同类型执法模式的基础上，本文认为以交通厅为主导的执法模式最具适用性，因此，选择这种模式作为道路交通行政执法改革的转变方向。

　　5.2.1 模式的设计原则。

　　（1）坚持合法性、规范性原则。综合行政执法改革应当依法进行，但是，合法并不意味着不能改变现行法律规定，而是要遵循先改法、后实施的程序，使各项改革始终在法治轨道上推进，这是改革的首要原则和前提。同时，改革的推进应当有利于实现对行政执法权的监督与制约，使权力理性、规范运行。规范执法行为和权力运行的全过程，必须要完善程序制度，建立健全有效的保障、监督和责任追究制度。

　　（2）坚持"精简、统一、效能"原则。"精简"指机构、人员、权限的精简；"统一"指执法权力的统一；"效能"指行政效率的提高。

　　（3）坚持渐进式改革原则。必须充分考虑到道路交通行政执法的改革在今后一个时期对国民经济社会发展的影响，坚持以改革促发展。遵循相对稳定、适度调整的改革思路，以稳定为大前提，根据每个阶段相应的规划，制定合理的改革目标，并注意及时化解在改革过程中出现的矛盾，循序渐进地推进改革，确保改革取得实效。

　　5.2.2 模式的设计思路。

　　以交通厅为主导的道路交通综合行政执法模式遵循"大分散、小集中"的改革思路，对相近相似的执法部门和执法权力进行合并重组。在道路交通领域行政执法实践中，道路运政部门、公路路政部门、交警部门三者共同承担了一定的行政执法职能，在处理一些道路交通问题时，经常需要互相配合共同完成任务，例如打击非法营运和处罚超限超载问题。因此，可以考虑将三者进行机构、职能整合，成立统一的道路交通综合行政执法机构。

　　5.2.3 模式的具体内容。

　　（1）机构名称。

　　省级：XX省（自治区）道路交通综合行政执法局；地市级：XX市道路交通综合行政执法处；县区级：XX县（区）道路交通综合行政执法所。

　　（2）行政建制。

　　新设立的省级道路运输综合行政执法机构隶属于省级交通主管部门，作为直属机构与原来的道路运输行政管理机构、公路路政管理机构的地位相当，建制为副厅级；地市级机构建制设置为副处级，县区级机构建制设置为副科级。

　　（3）机构职能配置。

　　横向的职能范围主要包括运政部门、路政部门、公安交管部门的行政执法职能，具体有客、货运输及相关业务管理、公路路产、路权保护、交通指挥、事故处理、临时性交通管制等方面的内容。

　　在纵向的职能配置上，要注意不同层级执法权的划分，逐步将执法重心向市、县级执法机构下移，省级机关只保留必要的执法权即可。

　　省级：负责拟定道路交通行政执法政策、规划；组织、协调跨省市、跨区域的重大道路交通行政执法任务；组织、领导、监督和实施全省公安机关维护道路交通安全、交通秩序，依法查处道路交通违法行为和交通事故，实施机动车辆牌证发放和驾驶员考核、管理等工作。地市级：贯彻执行省级部门制定的各项道路交通行政执法政策；组织宣传交通法规，依法管理道路交通秩序；管理车辆、驾驶员和行人，教育交通违章者，勘查处理交通事故，以维护正常的交通秩序。县区级：贯彻执行上级部门分配的任务；进一步细化、分解、落实各项具体的行政执法职能；承办上级交办的其他工作。

　　（4）机构管理体制。

　　建议道路交通综合行政执法机构采用"条块结合"的管理体制，上级交通主管部门对"事权"进行统一管理；地方人民政府对"人权、财权"进行统一管理。这种管理体制考虑到经过事业单位分类改革之后的运政、路政部门将转为行政机关，因此应采取与公安交管部门相同的管理体制。

　　（5）机构内设部门。

　　省级道路交通综合行政执法局内设部门：办公室、人事处、财务处、纪检监察室、政策法规室、执法监督处、科教技术处等。地市级和县区级执法机构按照执法范围和职能等实际情况，以省级执法机构为标准，适当增减内设部门。

　　5.2.4 模式的利弊分析。

　　优势：体现了交通综合执法的原则，就是将属于同一执法门类，在技术操作上比较接近的执法机构合并设置，精简了执法机构和人员，消除了多部门执法的弊端，理顺了道路交通行政执法体制，提高了执法效率，以交通主管部门为领导核心，化解了与公安交管部门的执法掣肘，减少了职能交叉领域的相互摩擦，提升了执法水平；明确了执法职能范围，避免了责任不清问题，将决策与执法适度分离，强化了权力之间的监督制约机制，有利于道路交通管理机构转变职能，减少趋利性执法。

　　缺陷：在人员编制调整和培训管理方面，新组建的综合执法机构属于行政机关的性质，原运政、路政部门的执法人员需要改变现在的事业编制身份，以保证执法权威性；对于交管部门来说，执法人员对新增的运政、路政方面涉及到专业性强的工作内容不熟悉，而运政、路政执法人员对公安交管部门的工作内容也需要深入学习，这在短期内会增加行政成本；由于改革牵涉到公安、交通两大部门的机构合并，这在一定程度上加大了改革的难度，需要加强相关协调；对于交通管理部门来说，在增加多项职能，扩大执法范围的同时，也相应增加了执法权扩张导致执法腐败的风险；另外，此模式并不属于大交通的发展方向，只存在于道路交通领域，会阻碍综合运输体系的构建。

　　5.3 模式构建的配套建议。

　　5.3.1 完善综合行政执法法律体系。

　　目前，综合行政执法的法律依据只有《行政处罚法》第十六条："国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。",但对综合行政执法的实施主体、机构设置、职责范围、权力运行等方面没有任何的法律规范。在道路交通领域，也没有一部关于综合执法的法律文件，因为缺乏具有权威性较高的相关法律，会导致综合行政执法在推行的过程中困困重重，难以执行，重复产生执法效率过低，执法效果差的问题，阻碍综合行政执法体制的发展。

　　5.3.2 统一综合行政执法机构设置。

　　改变当前道路交通行政执法机构事业单位的性质，将其归入国家行政机关，按照公务员标准进行人员管理，财政经费由政府全额拨付。在法律地位方面，应当给予综合行政执法机构明确的执法主体资格，保证其独立性，即能以自己的名义进行执法，不再延续过去多部门共同执法的混乱局面。

　　其次，整合执法机构。从纵向上来说，就是随着执法职能的调整，减少行政层级，合理设置每层级的综合行政执法机构，明确上下层级的职能边界，将执法重心逐步下移，减少多层执法引发的问题。从横向上来说，就是同级的道路交通行政执法机构之间的组织模式，即合并执法职能范围相同相近的机构，减少交叉重叠和多头执法。

　　5.3.3 确定综合行政执法职能范围。

　　当前的道路交通行政执法机构的职能范围较大，造成重复执法、执法效率低等问题，根据国内外相关实践经验，通过改革要将行政管理的决策和执行职能相对分离，综合统一行使行政执法职能，将政策制定、协调规划、行政指导、行政审批、执法监督等行政管理职能与行政强制、行政处罚、行政监督等职能相对分离，在此基础上，组建相对独立的专业化综合执法机构，专门负责行政强制、行政处罚、行政监督检查方面的工作。

　　不同层级管理机构的职能范围也要做出相应调整，加强执法重心的下移。

　　5.3.4 强化综合行政执法监督机制。

　　综合行政执法涉及的大都是社会日常性事项，道路交通综合行政执法亦是如此，牵涉到执法主体、执法对象等各方面的利益，必须在监督制约方面下大力气，设置规定来规范相关部门的权力，否则就会使行政权力的作用发生偏离，这是导致权力腐败的一个重要原因。

　　在内部监督方面，首先必须明确监督主体的责任，主要是指道路交通管理机构和上级交通主管部门，要将各自职责范围进行划分，负责指导规划还是负责监督执行，都要作出界定。在外部监督方面，主要是加强道路交通从业人员、行业协会以及社会舆论对道路交通综合行政执法机构的监督制约，作为执法主体要及时、准确、全面地公开相关执法依据、执法程序，鼓励社会各界广泛参与，让公众的意见纳入对执法机构和人员的评价体系中，并将评价的结果反馈给各方。

　　5.3.5 组建高效的综合行政执法队伍。

　　（1）建立精干、高素质的执法队伍。首先要提高执法人员的业务素质，保障执法效能。在专业执法业务素质方面，应当重视对执法人员的专业培训，通过不断地学习和多样化的考核方式进行人员定期考核，在加强业务能力的同时，促进执法水平的提升。

　　（2）改革人员编制。人是最重要的因素，任何体制的良好运行都离不开人的作用，在改革道路交通行政执法体制时，同样要注重这个问题的处理。虽然改革会遇到种种阻力，但人员编制问题能否得到良好解决在很大程度上决定着综合行政执法体制的优势能否得到发挥。

　　首先，改革编制体制。通过编制体制改革，明确人员岗位责任，充分发挥行政执法人员的主动性和积极性，避免官僚体制下"干与不干一个样、干多干少一个样"的问题。

　　其次，统一编制管理。现有执法体制下的人员编制状况较混乱，层级上有的归市级、有的归区县级，各地、各级交通主管部门和道路交通管理机构，要按照规范的编制控制标准，逐步统一综合行政执法体制下的队伍编制。

　　第三，核定内部编制。对于超编甚至严重超编的地区和机构，应当根据实际情况重新核定人员编制数量、队伍规模，要坚决精简人员，解决人浮于事、虚占编制的问题，将不适合从事行政执法的人员清理出执法队伍。

　　5.4 相关保障措施。

　　5.4.1 加大财政经费。

　　经费问题是道路交通综合行政执法改革的关键问题，落实、加强行政执法经费财政保障，是从源头上解决执法经费短缺、防止执法机构趋利性执法的对策。

　　首先要对经费来源作出明确规定，鉴于道路交通管理机构正在进行事业单位分类改革，应逐步减少自收自支、转移支付的比例，将其统一纳入财政预算系统。人民政府要建立责任明确、管理规范、投入稳定的经费保障机制，保证执法经费按时足额拨付。在经费的分配、使用方面，应针对执法需要，设立满足执法机构正常运行的各项经费保准，对重大执法活动、执法人员培训等设置专门的预算，适度加大投入。同时，各级财政部门要加强对行政执法经费使用的监督检查，保证财政经费使用到需要的地方。

　　5.4.2 促进技术提升。

　　建设道路交通综合行政执法信息系统，安装统一的操作系统和应用软件，建立统一的执法业务数据库，保障道路交通数据的实时更新，与各级执法机构联网，实现信息资源共享、信息及时反馈的全方位动态监管。建立向公众公开的执法政务系统，在道路交通综合行政执法网站平台，发布法律规范、执法依据、执法程序等相关信息。及时公布对社会有重大影响的执法结果，随时接受公众监督，实现公开透明管理。开通执法信息查询平台，实现相关服务对象能够查询需要的信息，了解最新的资讯，为全社会提供优质、高效的现代化信息服务。

　　5.4.3 加强组织协调。

　　开展道路交通行政执法改革是道路交通行政管理体制的重大变革，涉及到行政执法机构的调整和执法职能的转变，涉及到相关部门的利益关系协调，因此，各级交通主管部门和地方人民政府要认真做好改革过程中的统筹规划、组织协调、督促落实工作，及时总结经验，不断创新突破，积极推进道路交通行政执法改革工作。