道路交通行政执法的现状及问题分析

　　第三章 道路交通行政执法的现状及问题分析。

　　本章主要从执法机构的性质、执法依据、执法机构设置、执法职能、执法队伍等几个角度出发，总结当前道路交通领域内行政执法的现状及问题，并指出问题存在的原因。

　　3.1 现状及问题。

　　3.1.1 执法机构性质、规格建制方面。

　　目前，我国的道路交通行政执法机构多为交通主管部门的直属机构，性质主要分为三类，自收自支的事业单位、参照公务员管理的事业单位以及按照公务员管理的行政机关。根据相关统计数据得知，在道路运政方面，我国绝大多数省级道路运输行政执法机构为事业单位和参照公务员管理的事业单位，经费来源包括自收自支和全额拨款两种，属于行政机关性质的为数不多。

　　行政建制是指行使国家权力的机构、单位或者依照行政管理的群众组织、社会团体等的划分等级的制度[25].以道路运政机构为例，从目前的情况来看，全国的省一级的运政执法机构的规格为副厅（局）级的省份主要有北京、山东、江西等；正县（处）级的有重庆、山西、福建等，具体情况见下表。而各地市级和县级运政执法机构设置规格则差异更大，存在副厅级、副处级、正县级几种规格，而无明确级别的数量更多。不规范和不统一的机构设置，导致道路运政执法机构在实际工作中无法正确地履行职责，造成执法行为的混乱。

　　3.1.2 执法依据方面。

　　我国正在全面推进依法治国，法治国家的最主要标志就是依法行政，这需要完善的法律体系来支撑，即"有法可依".行政执法依据是进行执法活动的前提和基础，行政机关就是按照这些相关依据来完成其职责的，这也就是所说的行政执法的依据问题。行政执法依据一般包括法律、法规和规章等。道路交通行政执法的依据也由法律、行政法规、地方行政法规、部门规章以及地方规章等构成。目前，我国专门规范道路交通活动的相关法律法规有：《公路法》、《道路交通安全法》、《道路运输条例》、《道路旅客运输及客运站管理规定》、《道路货物运输及站场管理规定》、《道路危险货物运输管理规定》、《道路运输从业人员管理规定》、《机动车驾驶员培训管理规定》、《汽车货物运输规则》等；各地方结合当地具体情况，制定了适用于当地的道路交通执法相关规范性文件。

　　目前，道路交通执法的依据大部分都是以行政法规、部门规章的形式存在，在法律效力方面存在执法依据规格层次偏低、法律权威性差的问题。专门性的法律、法规的缺失，必定导致在实践中产生很多的问题，这反映出我国在道路交通行政立法方面的不足。

　　3.1.3 执法机构设置方面。

　　从机构设置层次来看，道路运政方面，我国绝大多数道路运输行政执法机构设置省、市、县三级。随着行政体制改革的不断深化，部分地区实行了"省、市",和"省、县"两种管理模式，前者指福建省厦门市，后者指海南省（海口、三亚除外）。公路路政方面，执法机构的设置层次与运政部门相似，各地也不统一，三级和两级体系并存。从机构组织结构模式来看，条块结合与垂直管理模式并存[26].我国实行"条块结合"模式的地区较多，但也存在实行"垂直管理"的省份，包括"省、市、县三级垂直管理",如新疆；"市、县两级垂直管理",如重庆。

　　道路交通行政执法机构的过度分设，导致机构职能划分不明确，难以形成统一协调管理，从而会产生职责交叉和多头执法现象。除此之外，执法机构的过度分设会造成队伍膨胀，人员冗余，不仅加重了财政负担，还大大降低了执法人员的工作积极性。

　　3.1.4 执法职能方面。

　　道路运政职能方面，根据《道路运输条例》规定，道路运输行政执法的职能范围主要包括对经营性道路客、货运，经营性道路客、货运站场、机动车维修经营、机动车驾驶员培训业务等几个方面。

　　除了上述规定的职能之外，各省市的道路运政执法机构在进行职能范围调整的时候还增加了其他职能，例如湖北省交通厅道路运输管理局负责道路旅客运输、城市公交、出租汽车、城市地铁及轨道交通营运、驾驶员培训市场的行业管理及监督、指导和协调工作。

　　就职能范围来看，各地道路运输行政执法机构职能交叉情况严重，职能范围不统一，对自身所承担的职责不明确，有的机构并没有将新增职能的履行落到实处，还有的机构承担着水路运政的职能。这些问题严重影响了道路运输行政执法工作的顺利进行，一定程度上增加了行政成本，降低了执法效率，造成管理混乱的局面。

　　公路路政执法机构的职能错位现象也很突出，路政执法机构并没有转换工作思路，重处罚、轻管理的理念仍没有转变，趋利性执法时有发生，将车辆通行费、罚款、路产补偿费收取等作为工作重点，这在治理超限运输方面表现的尤其明显。在涉及到服务性工作方面，许多环节上敷衍了事、执法不严，没能很好地担负起公共服务的职能[27].

　　3.1.5 执法队伍方面。

　　行政执法人员是行政法规的最终实施者，其素质的高低直接影响到行政执法的公平与效率[28].我国道路交通行政执法人员文化水平、业务素质相对偏低，更缺少具有行政、法律、交通运输等专业背景和中高级技术职称的执法人员。

　　在人员编制方面，大部分地区按照事业单位性质进行编制管理，但各地没有统一的管理办法，超编问题突出，特别是在一些县级道路交通行政执法机构中这种现象屡见不鲜。此外，有些执法人员素质低，执法意识较差，往往利用国家赋予的职权牟取私利，部分机构甚至在机构内部层层下达罚款指标，将执法活动的罚款收入与执法人员的工资收入、福利分配挂钩，严重损害了执法机关的执法形象；有些执法机构聘用人员和临时工作人员，该类人员未经过专业的培养和业务培训，个人执法素质和水平普遍不高，执法过程中出现违反执法程序等问题，直接影响到执法质量。

　　3.2 原因分析。

　　3.2.1 立法层次偏低。

　　立法滞后，立法冲突、立法不明确、法律责任不清等都会成为执法工作顺利开展的障碍。首先是立法滞后，我国在道路交通行政执法领域欠缺配套的法律、法规体系，导致出现法律"真空"问题，执法机构缺乏可供适用的法律依据，就无法处理有关违法行为。其次，有些部门在立法时由于权限划分不明确，导致不同部门之间有冲突、不同层级之间有冲突。还有些立法主体将部门权力和经济利益联系起来，利用立法来巩固部门利益，借行政处罚权来谋取不正当利益。第三，有些法律、法规在制定时缺少具体认定标准，尤其在行政处罚自由裁量方面，导致执法人员无法准确判断处罚额度，给执法工作带来很多困扰。这些立法上的缺陷，为违法行政提供了可乘之机，必须通过提高立法质量来规范执法行为，强化执法能力。

　　3.2.2 执法观念落后。

　　目前，有的行政执法人员法治观念比较淡薄，"权力本位"意识和特权思想根深蒂固，在行政执法中重处罚、重强制的观念依然没有改变，特别是在治理超载、打击非法营运方面，存在谋取非法私利的现象，严重损害了人民群众的经济利益。在这些错误观念的支配下实施的执法行为违背了依法治国的初衷，对执法机构的形象造成了负面影响。

　　3.2.3 执法体制不顺。

　　道路交通行政执法机构涉及道路运政、公路路政、公安交警三个部门。目前各部门实行分散执法体制，各自为政、单独执法，由于机构分设情况严重、人浮于事、队伍杂乱、执法领域相近、执法职能交叉、机构和人员总数庞大，致使执法成本高、效率低，给行政执法相对人带来不必要的损失。各执法机构集规划、决策、执法职能于一身，既承担着行政审批职能，又肩负着行政执法任务，工作上会出现顾此失彼，审批和处罚相互联系而又相互矛盾的现象。在实行交通综合执法的地区，因为种种原因，使得改革推进效果不理想，在很多方面，存在不同机构之间的相互制约和意见不统一，导致很难完成综合行政执法的职能，不能取得相应成果。执法体制的不顺畅，造成了职能转变的困难，而职责不清又加剧了行政执法的低效率。

　　3.2.4 监督渠道不畅。

　　随着我国法治建设的不断推进，行政执法监督的重要性也越来越受重视，我国也制定了相应的监督行政执法机关的制度，这对督促行政执法机关及其工作人员依法行政起到了积极作用，但是目前的行政执法监督体制还不完善，监督的效果不明显。虽然我国的行政执法监督包括人大监督、政府监督、政党监督、舆论监督等多种方式途径，但仍然存在许多薄弱环节，如各种监督主体不同程度地存在监督权限、范围、方式不够明确，彼此之间缺乏有效沟通和联系，工作中往往各自为政，尚未形成一个严密有序、分工合理、协调互动的行政执法监督机制和责任落实追究制度。除了上级机构和地方交通主管部门之外，其他途径对道路交通行政执法机构的监督制约作用都相当轻微，监督不到位、监督权虚置等缺陷，导致权力滥用问题屡禁不止。

　　3.2.5 财政保障欠缺。

　　目前，我国大部分道路交通行政执法机构的性质属于事业单位，尽管有财政拨款，但也是杯水车薪，很难完全依靠这笔经费保证正常的机构运。由于执法人员工资、机构开支得不到财政经费的有力支持，使不少的执法队伍以收费和罚没作为主要收入来源。

　　公共财政对行政执法机构的经费保障不足、保障难以到位等问题，容易导致执法积极性差、执法寻租现象突出，使执法行为与执法目的相背离，成为执法主体滋生腐败的制度根源，同时也是造成道路交通执法机构长期以事业单位性质存在的主要原因。