在政府危机管理体系中如何构建完善行政问责制

关于行政问责制的论文范文第三篇：在政府危机管理体系中如何构建完善行政问责制

　　摘要：21世纪以来，我国政府在应对一系列重大公共危机事件的实践中不断提高自身的公共危机管理水平。作为政府危机管理体系中的重要制度，行政问责制的构建与完善能够促进科学高效的政府危机管理体系的构建。但是，由于我国危机管理的理论与实践发展较晚，政府工作中，往往容易忽略行政问责制度缺失所带来的一系列问题，因此，在政府危机管理体系中构建完善的行政问责制，是当前我国政府发展迫切需要的。

　　关键词：危机管理；行政问责制；公共危机；

　　作者简介：张荣铮（1994-），男，河南郑州人，中共上海市委党校公共管理教研部硕士研究生，研究方向为政府智能化；；赵勇（1976-），男，上海人，中共上海市委党校公共管理教研部教授，研究方向为政府智能化、媒体沟通。；

　　在我国的公共危机管理的发展历程中，行政问责制的发展是随着公共危机事件的发生而不断完善的。我国政府通常为了更好应对公共危机事件，将精力集中于公共危机管理的体系建设及反应机制中，却容易忽略由于自身制度的不完善所带来的现实可操作性问题，无法将公共危机事件的危害从根源上杜绝或者降至最小化。回顾行政问责制的发展历程，可以看出，行政问责制实施的目的在于让政府来构建公共危机管理的体系和反应机制时，能够使官员合理利用自己的职权，更有效地支撑公共危机管理制度的合理运行，发挥出其最大的效用。

　　一、我国行政问责制度的发展历程

　　行政问责制首次实施于2003年非典事件之后。中央政府在全国范围内正式推行并启动了行政问责制度后，行政问责制作为公共危机管理中一项重要制度被广泛研究并纳入了正式的发展轨道中。为了更好地发掘我国政府公共危机管理中行政问责制的困境，需要对行政问责制在我国的发展历程进行梳理。

　　我国行政问责制的发展大体上可以分为三个发展阶段。第一个阶段是改革开放开始到2002年，属于行政问责制的起源阶段。在这个阶段中，对于行政问责制的学术界理论研究和实践发展较少，人们的注意力更多集中于现实中的公共危机事件。最典型的是1979年11月"渤海2号"翻沉，遇难72人，时任国务院主管石油工业的副总理和石油部长、海洋石油勘探局局长等4名责任人被判承担刑事责任。这起事件提高了党和政府对行政问责制度的关注度。1995年国务院正式推行了关于"辞职"的规章制度，1998年在党内明确了责任制的观念；在2001年实施的《关于特大安全事故行政责任追究的规定》中，规定了针对重大安全事故，要明确行政问责制的作用，拓宽行政问责制在公共危机事件中的领域。第二个阶段是从2003年到2007年，标志性事件就是2003年的非典事件。我国政府在非典事件后正式启动行政问责制度，这对我国公共危机管理的影响最为深刻。2003年7月非典事件结束后，时任北京市市长孟学农以及卫生部部长张文康受到免职处分，这也标志着行政问责制在全国范围内的推广，被称为"行政问责风暴".此次行政问责为此后的行政问责法律体系建设提供了重要依据。至此，我国公共危机管理的行政问责制度由事件驱动逐渐向制度化发展迈进。第三个阶段是2008年至今。2008年发生的多起公共危机事件使行政问责制取得了质的进步，比较著名的是2008年下半年的三鹿奶粉三聚氰胺毒奶粉事件，石家庄市副市长张发旺和石家庄市委副书记、市长冀纯堂相继被撤职处理，李长江引咎辞去国家质检总局局长职务，这是因此次事件辞职的最高级别官员。毒奶粉事件在中国形成了一股"行政问责与司法问责风暴".2008年多起公共危机事件导致行政问责制不断被提及，受到我国政府的重视，在国务院2008年的工作报告中，首次出现了"行政问责制"一词。而在2020年1月出现的新冠肺炎疫情中，由于疫情初期防控不力，全国多个省区市的官员，如湖北省卫健委书记、主任都被行政问责，这成为我国行政问责制建立以来官员问责数量最多、处罚最严厉的公共危机事件。

　　通过对我国政府公共危机管理中行政问责制发展历程的梳理，可以发现我国行政问责制的发展存在一定的机理。

　　（一）从同一主体问责向多主体问责发展

　　在我国的公共危机管理发展过程中，非典事件之前，我国主要实行的是同一主体问责，即体制系统内对领导干部的问责，以及公务员行政系统内的问责，这种问责机制所带来的好处就是在频率、周期上加快，能够对干部起到持续性的威慑作用。但是根据我国行政问责制发展所取得的实践经验来看，同一主体问责无法从多方面多因素进行问责，无法达到预期的目标。多主体问责缘起于非典时期。多主体问责作为行政问责制的主要方法，可以分为人民代表大会、各种媒体以及中国公民三种主体形式。人民代表大会作为最重要的问责主体，是由宪法所规定的，在全国人民代表大会统领下，各级人民代表大会都要制定行政问责监督机制。而媒体作为一种行政问责主体，时效最及时，效果最显著，能够产生巨大的社会舆论压力，使政府部门都要遵守规章制度。

　　（二）由应急事件驱动转向长效型行政问责制度

　　应急事件驱动的表现，即通常我国启动行政问责制都是由于出现了重大安全事故，才对相关责任人进行问责。而经过发展，现在已经转变为对行政行为进行定期性、制度性审查。行政问责制度原则上由单位班子牵头，对单位干部职工在履职过程中由于故意或过失不履行或者不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，损害服务对象的合法权益，给单位造成不良影响和后果的行为，进行监督和责任追究。

　　（三）从行政、法律责任转向以政治道德责任为主

　　以前以行政和法律责任为标准的行政问责制度有一个特点，即只针对滥用职权并形成一定后果的行为进行问责。由于有明确的问责标准，一些官员为了规避问责而故意不作为，这就导致官员的政治和道德责任变得愈发重要。目前，行政问责的范围开始涵盖问责官员的"不作为",明确行政行为的标准，将"不作为"问责进一步法制化，明确界定行政责任[1].

　　（四）从权力问责过渡到制度问责

　　权力问责的典型事例就是针对各项重大安全事故的问责，但是这种问责仅能作用在事后，无法从制度上对领导干部进行约束，因此党内出台了《中国共产党党内监督条例（试行）》等相关文件，形成了制度化的问责体系，制度化的问责也在心理层面上增强了官员们的责任心和道德感，使制度层面反腐成为现实。随着国家公务员法的颁布实施，我国从法律角度明确了问责制，这就使问责法制化。目前，国家正在进行行政体制改革，其中有一项重要的改革内容即是建立全面的行政问责制。

　　二、我国政府公共危机管理中行政问责制的困境分析

　　经过长期发展，我国公共危机管理中的行政问责制度已经取得了长足进步，但是还需要在实践应用中进一步完善，还需要针对不同的情况及时调整和完善相应的制度。目前，我国行政问责制的发展出现了以下几种不足：一是行政问责制的相关法律规章不够完善；二是形式主义的行政问责未能根除，应以事实为依据，以法律为准绳，体现法律的权威与震慑；三是一些官员为了不被问责而实施"懒政".

　　与社会常态化下的问责制相比，由于公共危机事件具有即时性、特殊性的特点，目前公共危机管理中行政问责制日益暴露出种种不足。

　　（一）自上而下的行政问责意识孱弱

　　在"官本位"思想的影响下，官员把以官为本、以权为纲、以仕途为个人事业作为的一种价值取向，强调一切服从于官阶地位、一切为了做官和升官，把做官升官看作人生最高价值追求和评判人生价值大小的标尺。在公共危机事件发生时，考验一个领导干部是否具备责任感，必须将是否以为人民服务为宗旨作为基本的评判标准，以行政问责制作为督促领导干部形成强烈的责任意识、建设服务型政府的工具，这样才能为我国在公共危机管理中行政问责制的发展打下良好的基础。

　　随着互联网、信息技术的发展，我国各阶层的利益表达渠道得到不断拓宽，人民对政府未来的发展要求也更加明晰和严格。当公共危机事件发生时，如果公众缺乏基本的自救能力，就会更加依靠政府的救助。如果在信息传达的渠道上不通畅，公众就无法将意见与建议传达至政府内部，这就会给政府的发展造成负面影响。如果形成恶性循环，长此以往，会导致人民群众忘却问责的权利。当然，公众行政问责意识不足是多方面所造成的，最主要的是，社会公众无法有效地参与到政治生活中来，参与力度不够就会使社会公众层面的行政问责达不到预期的效果，无法做到对政府的监督。

　　（二）公共危机管理中行政问责制构成要素有待完善

　　由于公共危机事件的特点，行政问责制与危机管理的融合需要不断进行调整，目前还存在着许多问题。首先是单一问责主体所带来的局限性。上文也讲到多主体问责正在成为趋势，但是从现实情况来看，党政机关、政府部门内部的问责仍是主要的问责方式，由于党政机关、政府部门内部的特殊关系，问责会产生一系列连带关系，因此难免会滋生上级包庇下级、问责不公平等情况。若要保证行政问责制的有效运行，就必须做到政府内部公开透明，充分发挥社会公众、大众媒体以及人民代表大会等外部问责主体的作用，这样就能防止公共危机事件发生时出现权力异化、规避责任等问题。

　　行政问责能够明确政府官员行政行为的范围，但是，行政问责的范围不仅仅包括行政行为，也包括制度体系是否协调等问题。从我国改革开放以来的实践经验来看，目前我国启动行政问责制主要发生在公共危机事件发生时，处理的方式也集中于对涉事官员的处罚，例如免职、停职等情况，但是，危机事件的发生往往是缘于人员的配备不平衡、决策方式的错误以及制度体系不协调等累积出的问题，对于这些问题的处理稍显欠缺，缺乏问责。行政问责制应当贯穿于事前、事后、事中等各个环节，并且要以动态灵活的方式来突出行政问责制的深度与力度，同时，应当根据各级官员的职责进行问责范围的划分，以确保对每个官员都能公正地进行问责评判[2].

　　在行政问责制的运行过程中，最重要的是要按照法律规章来确保行政问责程序的科学有效，行政问责制的设定必须考虑回避有利益关系的相关人员。在行政问责制中还要考虑到更多细节问题，这样才能为行政问责提供更多依据，维护行政问责制的公正性和科学性。另外，问责结果的贯彻落实不到位的问题也会存在。实施行政问责制的根本目的就是要杜绝类似的重大公共危机事件再次发生，如果仅通过免职、停职或者书面道歉的形式进行处罚，无法保证被问责的官员不在后续被重新任用。这些都给我国行政问责制提出了更高的要求，只有不断实践才能完善行政问责制的各个环节[3].

　　（三）行政问责制所依据的法律制度不明晰

　　虽然目前我国在不同的规章制度文件中明确了行政问责制，但是专门的行政问责法并未出台，这就导致我国实行行政问责制时法律边界模糊。我国目前出台了多种行政问责相关的政策文件，但是它们都属于政策，并没有从法律层面进行规制，导致行政问责不具备足够的权威性。而公共危机管理中的行政问责制与常规的行政问责制又有一定的区别，这种专门的行政问责制的相关政策更是少之又少。

　　以目前的行政规章制度来看，由于缺乏统一的制度框架，地方政府根据自己的情况发布的行政问责制政策，其可操作性和适用性都是非常有限的。因此，要想发挥出行政问责制的活力，就需要在制定法律基础上，将各个类型、各个地区的行政问责文件纳入统一的制度框架中，明确公共危机管理中行政问责制在事前、事中、事后各个环节中的作用[4].

　　三、总结

　　符合法律规定并能够有效运行的行政问责制，是确保我国公共危机管理制度体系取得成功的关键因素。完善行政问责制度，首先要制定完备的法律框架，明确行政问责的主体、客体、程序等。其次是要扩大行政问责范围，细化问责依据。最后是要构建多元问责主体，拓宽问责渠道。完善行政问责制需要将公共危机管理中的行政问责制的发展作为重中之重，使行政问责制符合我国的基本国情，对未来的行政体制发展产生积极影响。

　　参考文献

　　[1]张文渊，谷志军。党内问责制的内涵及其构成：兼评《中国共产党问责条例》[J].岭南学刊，2017（2）：75-80.

　　[2]伍洪杏无缝隙行政问责制：生成逻辑、理论内涵与实施路径[J]中国行政管理，2016（9）：45-49.

　　[3]J利，雷宇晶突发公共事件的网络舆情演变及行政问责制实证研究：基于128个相关样本数据的分析[J]现代情报， 2016（2）：79-85.

　　[4]郑丽佳，李宏波我国行政问责制的实践效果评估及对策研究[J]安徽行政学院学报，2015,6（6）。26+30,40.