税收优惠和财政损失

　　3 矛盾之一：税收优惠和财政损失

　　3.1 理论分析

　　3.1.1 征税模式的比较

　　国际上，各个国家对个人养老金（个人年金）计划进行征税时，一般涉及三个环节：（1）个人投保时所缴纳的保费是否允许从应纳所得中扣除，免征个人所得税；（2）个人养老金计划所得收益是否免征所得税；（3）按照保险合同退休人员领取养老保险金时是否征收所得税。国际上普遍采取 E（Exempt）和 T（Tax）来代表这三个环节的免税和征税，根据这三个环节，养老金征税模式可分为以下几个组合：

　　延税模式、非延税模式和特殊模式是个税递延型养老保险的三种征税模式，其中延税模式和非延税模式区别主要在于缴费阶段是否免税（见表 3.1），而特殊模式（EEE、TTT）则是两种极端的模式，三个阶段或者全免税、或者全征税。

　　全免税模式（EEE）需要实施国有强大的财政背景，而且过于偏向纳税人利益；全征税模式（TTT）则会阻碍保险产品销售同时也需要实施国家具有完善且强力的税收征管体系，而且该模式过于侧重税收利益。目前，采取特殊模式的国家很少，大部分国家或采取延税模式或采取非延税模式。

　　假设投保数额为 1000 元，参照我国目前的个人所得税利率，假定税率为 25%，投资年收益率 10%，投资期限为 5 年，本文主要选取 EET、ETE 、ETT 、TEE、TET、 EEE 这 6 中模式进行分析比较，如下表 3.2：

　　从表 3.2，可以得出 EET、ETE 、ETT 、TEE、TET、 EEE 这 6 中模式在采用相同的投保数额、个税税率、年投资收益率和投资年限的条件下，税收优惠幅度最高的是 EEE 模式，其次是 ETE 模式和 EET 模式。EEE 模式是一种特殊的极端模式，实施这种征税模式所需要满足的前提条件较为苛刻，在现实中鲜少有国家采取会采取这种模式。从表 3.2 得出的结论可以看出，采取 ETE 模式所得的养老金净收入较高于采用 EET 模式所得，但 EET 模式的税收征收环节发生在最后的领取阶段，因养老保险是投保人在退休后才能领取的，所缴纳税款是在若干年后发生的，有可能会出现投保人在领取时个税税率偏低、缴纳税款较少或者不缴税的情况，在这种情况下，EET 模式可能转化为最优的征税模式—EEE 模式。此外，就上表的数据来看，TEE 模式和 EET 模式最后所得的养老金净收入差别不大。上表的分析中，假设税率在未来没有发生变化，但在实践中，随着经济、社会的发展，个税的税率会发生变化，在未来缴费税率较低或者出现不缴税的情况，通过 EET 模式所得的养老金净收入会明显高于 TEE 模式。

　　基于上述几个方面的比较分析，EET 组合是延税模式的最优组合，在实践中，大多数国家也选用该组合，进一步说明了该组合的实用性和优越性。

　　3.1.2 EET 组合税收优惠的实证分析

　　EET 组合是延税模式中最佳组合，该组合给投保人所带来的税收优惠可以从以下三个方面来实证分析：缴费阶段的免税；投资收益阶段的免税；领取阶段的低税率优惠。缴费阶段免税的实证分析：假设某企业职工的税前工资 10000 元，个税起征点为 3500 元，购买额为 1000 元，个人所得税在购买个税递延型养老保险前后变化情况如下表（表 3.3）所示：

　　由表 3.3 可以得出，购买个税递延型养老保险的投保人比没有购买此类保险的个体，少缴 200 元的个人所得税。税负的减少不仅可以缓解投保人的财政压力，而且还可以保障退休后的生活，老有所养。

　　投资收益阶段免税的实证分析：EET 组合在缴费阶段和投资收益阶段都免税，仅在领取阶段征税。投保人当期的投资收益或资本增值不征税，在领取时再缴纳税款，对投保人来说是一项利好政策。假设投资金额为 A，投资年收益率为 r，个人所得税税率为 t，投资期限为 n 年。投资收益阶段的投资收入免征个人所得税，在领取时再征税，则资本增值为：A×[(1+r)n-1]×(1-t)；如果对投资阶段的投资收益征收个人所得税，则资本增值为：A×[1+r(1-t)]n-A。假设投资金额为 10000元，投资收益率为 10%，个人所得税税率为 15%，投资年限为 5 年。

　　投资阶段免税（M）：10000×[(1+10%)5-1] ×(1-15%)=5189.335 元；

    投资阶段征税（N）：10000×[1+10%(1-15%)]5-10000=5036.567 元。

　　M-N=5189.335-5036.567=152.768 元

    由以上分析可得，投资阶段免税比投资阶段征税多获得 152.768 元，可见投资阶段的税收优惠能够使投保人获得较多的其他可支配收入，其税收优惠的效果是显而易见的。

　　领取阶段低税率优惠的实证分析：在我国，个人所得税所实施的累进制税率，不同收入水平的个体所适用的税率是不同的，即收入水平较高的个体适用的税率较高，收入水平较低的个体适用的税率较低。EET 组合仅在领取时，即未来交税，个体退休后的收入水平下降，适用的边际税率较之前的税率有所下降，因而缴纳的税款也会减少。假设购买金额为 B，投资年收益率为 R，在职时收入水平所适用的税率为 T1，退休后收入水平所适用的税率为 T2，且 T1> T2，投资年限为 n。

　　如采用 EET 组合，n 年后个人账户的金额为 Y1：B×(1+R)n(1-T2)；如果采用非延税模式，n 年后个人账户的金额为 Y2：B×(1+R)n(1-T1)，很明显 Y1> Y2。进一步假设购买金额为 10000 元，投资年收益率为 10%，在职时收入水平所适用的税率为 20%，退休后收入水平所适用的税率为 10%，投资年限为 5 年。

　　EET 组合，5 年后账户金额（Y1）：10000×(1+10%)5(1-10%)=14494.59 元；

    非延税模式，5 年后账户金额（Y2）：10000×(1+10%)5(1-20%)=12884.08 元。

　　Y1- Y2=14494.59-12884.08=1610.51 元。

　　基于上述分析可得出，EET组合的延税模式比非延税模式多获得 1610.51元，低税率优惠使投保人所获得养老金收入明显较高。

　　基于以上对 EET 组合的延税模式的实证分析得出，该组合确实使投保人享受到了税收优惠，减少了税收的缴纳，但该组合使投保人少缴税或不缴税的情况，会导致税收的减少。此外因不同群体的收入水平不同，可能会出现投保人避税的情况。这两种情况都会影响当地政府财政收入，也可能会影响当地的经济、社会的建设和发展。因此，在选取该模式时，要注重调整税收优惠和政府财政收入之间的矛盾也是考虑的重中之重。

　　3.2 典型国家的经验

　　目前，国际上许多国家采取了税收延税的模式，即 EET 模式，推动了本国养老保险业的发展，在这些国家中最典型的国家是美国、加拿大。美国的 401K计划和加拿大的注册退休计划都属于较成熟的养老计划，发展较好同时也得到了许多国家的借鉴。本文接下来具体介绍这两个国家的养老计划。

　　（1）美国的 401K 计划

　　“401K 计划”也称“401K 条款”，是国际上个税递延型养老保险的较具有代表型的个人养老金计划。“401K 计划”起源于 1978 年美国《国内税收法》新增的第 401 条 K 项条款的规定，该计划适用于私营企业，主要涉及退休投资延税的问题，美国政府称其为现金或延迟安排的退休计划。“401K 计划”的核心特点：企业为员工设立 401K 账户，企业和员工共同缴款，员工每月从工资中拿出一部分（不能超过 25%），同时企业也为员工缴纳部分费用；计划供款可以在税前列支，在领取时再缴纳应缴税款；员工有个人账户，可自主选择投资收益组合；领取方式采取一次领取和分期领取。该计划最大的特点在于的税收优惠，主要体现在以下几个方面：第一，该计划所采取征税模式是延税模式，且采用 EET 组合；第二，每期的投资设置扣除限额。税收优惠政策可能会导致高收入群体比低收入群体更加倾向购买该类保险，以此来避税。在 401K 计划中，政府为了避免财政流失，要求企业采取定额扣除制，规定最高扣除限额，同时给予年纪较大的员工可适当放宽的政策。此外，还规定最高免税率为 25%；第三，福利支取时间上的限制。个人账户中的资金是为了保障员工退休后的日常生活，通常存入的资金以及投资所获得的收益，不能再用于其他方面。但该计划也增加了一些人性化的设计，比如“困难支取”，但要求缴纳 10%的惩罚税。从 401K 计划的核心特点可以看出，该计划既保证了投保人享受税收优惠所带来的福利，又保证了政府财政收入，解决了税收优惠和财政收入的矛盾。

　　（2）加拿大的 RRSP 计划

　　加拿大的 RRSP(Registered Retirement Saving Plan )计划，即注册退休储蓄计划：该计划开始于 1960 年，是全国性的投资计划，目的在于通过税收优惠鼓励投保人为退休投资。征税模式为延税模式中的 EET 组合，企业和员工都有缴费的权利，无职业者也有自由投保的权利。前者享有税收优惠，后者则采取在一定比例内税前扣除。投资收益阶段所得收益免税，领取时缴纳税款。该计划给予投保人较大的税收优惠，员工缴费限额≦上一年收入的 20%+个人账户的累计余额﹣历年的退休金平均调整额，超过这一上限则会被处罚，并且每年追加 1%的税收幅度。投保人年龄达到一定年龄（70 岁），养老资金必须从该账户取出，可一次性领取也可多次领取。在该计划中，加拿大政府通过设置缴费限额的最高限度来避免财政损失，既保证了投保人可享的税收福利又保证了政府的财政收入。

　　美国的401K计划和加拿大的RRSP都对税收优惠的幅度进行了限制，比如设置最高购置限额以及超过限额的惩罚措施，结合近年来该政策实施效果来看，有效的减免了财政损失，同时也推动了这两个计划的发展。

　　3.3 我国存在的问题

　　3.3.1 税收优惠政策存在的问题

　　个人所得税的设置是为了调节整个社会的财富收入，加大对高收入群体的征税力度减少低收入群体的缴税压力，从而来保障社会不同群体的利益。个税递延型养老保险也是一项税收优惠政策，因而若干该政策在设计和实施中考虑的不全面会出现不公平的现象。我国现阶段地区经济发展程度差距较大，东部优于中部，中部优于西部，因而在设计税收优惠幅度方面应该结合各个地区的经济发展水平，制定与该地区经济和社会发展程度相适应的税收优惠政策，如果采取一刀切的方式制定政策势必会加大各个地区的差距，不利于社会稳定。此外，不同群体之间的收入水平也是不一样的，如何结合群体之间的收入差距设置税收优惠幅度也是必须考虑的。目前，我国不同全体之间的贫富差距较大，税收优惠政策可能会出现高收入群体为了避税而超额购买，而低收入群体可能因达不到征收标准不能享受税收优惠的福利，这便会加剧贫富差距。因此，在制定税收优惠政策时，如何兼顾不同地区和不同群体也是所考虑的重中之重。

　　3.3.2 税收优惠力度与财政收入

　　我国现阶段个人所得税实施的是统一的个人所得税征收标准，并没有因地区经济发展水平不同而实行差异化的标准。个人所得税是在我国来说是地税，个人所得税的减少会影响当地政府财政收入水平，尤其是经济欠发达的地区，可能会导致全国各个地区收入差距的加大。因而，是否对我国个人所得税征税标准结合不同地区进行相应的调整和改革，使其有利于个税递延型养老保险的开展也是问题的关键之一。此外，我国个人所得税征收方式采取的是源泉扣缴和自行申报。

　　源泉扣缴是指个人所得的支付者为扣缴义务人，再向纳税人支付时，先行代为扣缴，属于前段纳税的方式，对我国各地财政收入的贡献较大。我国目前实施的是分项所得税制度，而美国等国家则实施的是综合所得税制度，我国的这种纳税方式和国际上许多发达国家较为成熟的纳税体系不同，因而在我国现行的税收政策下推行个税递延型养老保险确实存在困难。虽然有学者认为，开展个税递延型养老保险在理论上个税确实较少了，但开展此政策的保险公司和一些金融机构的营业税和企业所得税缴税金额提高了，可以缓解个税递延所带来的财政损失。个税减少的幅度是否可以用营业税和企业所得税增加的幅度相对冲，现阶段国内外还没有学者提出相关的理论研究。

　　EET模式属于前端免税、后期交税的模式，必将影响政府当期的财政收入。这种模式是在领取的后期征税，也就是退休之后，这个时间跨度可能是几十年。但随着经济、社会的发展和各方面制度的调整，领取后期可能出现个税交税比例的调整，出现缴税较少或不缴税的情况，这样财政损失就会无法弥补，因此从这一方面来看，个税递延型养老保险在现阶段也是较难开展。