我国个税递延型养老保险的制度构想

　　2 我国个税递延型养老保险的制度构想

　　2.1 政策沿革

　　人口老龄化和长寿风险的压力，致使我国养老保障体系中基本养老保险和企业年金所存在的问题日益突出，为了解决我国养老保险体系第一支柱和第二支柱的问题，国家从2008年开始就提出了发展个税递延型养老保险的相关政策。2008年12月13日，国务院办公厅发布的《关于当前金融促进经济发展的若干建议》[国发办（2008）126号]第16条提出“积极发展个人、团体养老等保险业务，鼓励和支持有条件企业通过商业保险建立多层次养老保障计划，研究对养老保险投保人给予延迟纳税等税收优惠”；2009年4月，国务院颁布《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》[国发办（2009）19号]，其中第8条提出“鼓励个人购买商业养老保险，由财政部、税务总局、保监会同上海市研究具体方案，适时开展个人税收递延型养老保险产品试点”；2010年3月28日，中国保险监督管理委员会、深圳市人民政府颁布《关于深圳保险创新发展实验区建设的合作备忘录》，第4条提出了“推动开展个人税收递延型养老保险产品试点，完善相关实施方案”；2010年10月9日，中国保监会、厦门市人民政府颁布《关于建设厦门保险改革发展实验区合作备忘录》，第8条提出“积极推动厦门开展个税递延型养老保险试点”；2011年11月23日，发改委发布《“十二五”时期上海国际金融中心建设规划》，提出“推动上海积极开展个税递延型养老保险业务试点，鼓励并支持企业建立企业年金保险和商业养老保险”；2011年11月23日，《上海保险业发展“十二五”规划纲要》，提出“推动上海开展个税递延型养老保险产品试点作为“十二五”期间上海国际金融中心建设的主要任务”。这些政策都在鼓励个税递延型养老保险的开展和发展，但是没有政策对具体内容，比如税收问题、养老基金投资和监管等进行详细规定。2012年6月上海市政府向国家财政部提交了开展“个税递延型养老保险试点”的方案，但目前没有政策文件明确表示上海开展试点。

　　2.2 我国现阶段不同地区的方案设计

　　目前，我国现阶段所提出的方案设计的地区主要为：天津滨海新区、上海。天津滨海新区：2007年11月12日，中国保监会与天津市政府联合印发《关于加快天津滨海新区保险改革试验区创新发展的意见》[保监发（2007）110号]提出了“保险企业、保险业务、保险市场、保险开放等方面的重要改革，可在实验区先试实先行”；2008年6月20日，天津市人民政府办公厅与中国保险监督管理委员会办公厅联合印发了关于《天津滨海新区补充养老保险试点实施细则》[保监发（2008）32号]，提出“鼓励并规范保险公司发展补充养老保险业务，发挥专业优势，积极发展个人养老保险、团体养老保险等养老保险业务”，该细则对于开展补充养老保险的税收优惠管理提出了明确的实施方案，但因“30%税前列支”的个人税收优惠政策高于国际水平，再加上国家税务总局对于税收优惠额度存在异议，导致天津滨海新区的保险试点工作未能开展。天津滨海新区个税递延型养老保险试点的夭折主要原因还是在于税收优惠与地方财政收入存在一定程度上的矛盾。税收优惠的比例、额度等如果不能与当地的经济、社会发展现状和地区公众收入水平相结合考虑，不仅会导致当地政府财政收入出现问题，还可能导致不同群体之间收入水平差距的加大，不利于社会公平。

　　上海：从2009年开始，保监会和上海市政府就积极鼓励上海开展个税递延型养老保险试点，并提出了一些相关的实施方案，但因天津滨海新区试点方案的受阻导致上海试点方案相应的延迟。人口老龄化的加快以及长寿风险的压力，2011年开始，发改委、保监会及上海市政府重新提出了开展上海个税递延型养老保险试点，并将其作为上海“十二五”期间的主要任务。2012年，财政部、国家税务总局和上海市政府就其主要内容达成一致，上海个税递延型养老保险将在2013年内开展，但上海自从2012年6提交了试点方案之后，目前财政部还没有做出批示。现阶段，上海地区个税递延型养老保险的方案主要包括以下几个方面：产品定位为契约性；产品形式则以万能型、分红型保险为主，设有基本保本利率；采取“税基递延”模式，即缴费与投资阶段免税，领取阶段根据当期税率表缴费；暂定缴费限额每个月为1000元，700元用于个人养老保险免税，300元用于企业年金免税；个人购买必须由企业代其缴费，领取时由保险公司代扣税款，采取“个险团办”的形式；领取方式分为一次领取和多次领取的方式。该方案设计较为全面，其中税收优惠采取了定额免税的方式，规定了投资型产品的类型，但该方案也有一些不足，比如城镇未就业人员、自由工作者等应该采取何种购买方式却没有明确说明。针对上海的经济、社会发展情况和不同群体的收入水平，设计一个全面的试点方案目前来看还存在一定程度上的困难，这也是该试点未开展的主要原因。

　　2.3 我国现阶段实施个税递延型养老保险存在的三大矛盾

　　我国养老保障体系中第一支柱和第二支柱存在的问题日益突出，从2008年开始至今，国家及相关机构都相应的出台了一些政策文件，致力于商业养老保险—个税递延型养老保险的推动和发展，甚至有些文件还提出了一些具体的实施措施，但这些政策都没有落实实施，究其原因主要有三个方面的矛盾：第一、税收优惠和财政损失的矛盾。滨海新区方案未能实施的最主要的原因在于“30%税前列支”的个人税收优惠政策高于国际水平，而且较高的税收优惠会减少当地财政收入，影响当地政府当期工作的开展和该地区经济、社会的发展，因而如何设计出符合国情和地区发展水平的税收优惠政策是开展个税递延型养老保险试点的关键。第二、制度公平性和效率的矛盾。公平是先于效率的，只有在保证公平性的基础上才能提高效率。个税递延型养老保险涉及到税收优惠问题，但我国不同地区的经济发展水平和公众收入水平是不一样的，东部优于中部，中部优于西部，因此如何在推动个税递延型养老保险试点的同时兼顾社会公平，是实施该政策的关键所在。此外，我国同一地区不同群体之间的收入水平和工作年限是不一样的，因而在设计个税递延型养老保险政策时也应该考虑不同群体之间政策制定和实施的公平性，比如“中人”（指参保时工龄较长的人）的替代率补偿、即将退休人员的养老金补偿等。第三，养老保险基金的安全性和收益性的矛盾。养老保险基金最主要的作用是保障投保人在退休后老有所依，保障投保人的老年生活，因而它的安全性是最主要的，但承保和资金投资是保险业务的两个组成部分，大量的保费收入必须通过资金投资的方式才能实现保值增值，以确保保险公司未来的偿付能力充足，这是保险行业经营的特殊性。因此，如何在保障养老保险基金安全性的基础上提高该基金的收益性则是个税递延型养老保险基金投资和运行的关键所在。现阶段，随着我国经济的发展和开放度的提高，我国保险业的投资渠道进一步拓宽，但养老基金的投资效率较低，投资收益率偏低，存在较大的投资风险。

　　这些问题的出现主要有以下几个原因：投资与监管法律的缺失或不健全；资本市场不完善、金融体系不健全、保险资金投资结构不合理等，导致资本市场与保险市场缺乏良性互动；风险管理体系的不完善等等。因此，我国在发展个税递延型养老保险，必须注重养老基金的投资，提高保险公司自身偿付能力的同时实现保费的增值；此外，我国还需建立适合的监管模式，提高保险公司规避风险的能力，降低投资风险，实现投保者个人账户基金的增值。

　　个税递延型养老保险的推动和实施对我国养老保险业的发展有重要的实践意义，但实际操作中也存在一些诸如上述的困难，如何解决这些困难，使该政策在实践中得以运用则是我们解决问题的关键所在。本文通过借鉴国际上典型国家的经验，结合本国的实际情况，就其本国现阶段所存在的税收优惠与财政收入的矛盾、制度公平性和效率的矛盾、养老基金安全性和收益性等三大核心问题进行探讨与分析。