行政执法检察监督的发展展望(2)

　　3. 明确纠正违法权

　　纠正违法权，是指检察机关对于行政机关及其工作人员在执法过程中存在违法行为，通过指出其违法行为，并要求予以纠正的监督职权。其主要行使方式为制发纠正违法通知书，要求被监督单位限期整改，其前提是行政机关及其工作人员存在明显或重大违法情形，不宜以检察建议的方式提出监督意见，是带有一定刚性的监督方式。

　　纠正违法通知书目前主要运用于在刑事检察领域，主要针对侦查、审判机关存在的违法事项提出监督。如果说检察建议还存在被监督机关是否接受的空间，那么纠正违法通知书则没有可商量的余地，被监督单位必须在一定期限内进行整改，否则将就此承担法律上的不利后果。

　　4. 建立行政公诉权

　　赋予检察机关提起行政公诉权的权力，作为对行政执法监督的“兜底性”措施，尽管在当前实践中尚未得到运用，但我们认为只有规定了检察机关的这一权力，才能最终保障行政执法检察监督的效力。司法机关的裁决具有权威性和终局性的特点，检察机关通过启动诉讼程序，进而让违法的行政主体承担败诉的法律后果，这里需要指出的是，行政公诉与行政公益诉讼并不能混为一谈，行政公诉，特指在没有适格原告的情况下，检察机关认为行政机关的行为违反了有关法律规定，侵害公民、法人和其他组织的合法权益，损害国家和社会公共利益，依照行政诉讼程序向法院提起公诉， 提请法院进行审理并作出裁判的活动。①而行政公益诉讼的提起主体，理论上除了检察机关外还可以是其他国家机关、社会团体、公民个人，更侧重于对公共利益的保护，而行政公诉既可以针对侵犯公共利益的行为，也可以针对孤立的个案，两者既有联系，也存在一定的区别。我们认为，行政公诉权应当是行政执法检察监督的兜底性保障措施，只有在穷尽其他监督措施的情况下，才能提起行政公诉。

　　当检察机关发现行政执法存在违法情形的，应首先运用检察建议、纠正违法通知书等监督方式向行政机关提出监督意见，只有被监督单位拒不纠正的情况下，才能启动行政公诉程序。如果检察机关能够通过其他方式予以监督的，则无需对此提起诉讼，以节约司法资源。例如，当行政机关在收到检察建议或纠正违法通知书，后在规定时间内仍然不予纠正的，如果检察机关具有提起行政公诉的权力，则在很大程度上能够弥补其他监督措施的局限性。此外，针对行政性相对人因违法行政行为合法权益受到损害，但因各种原因不敢或不能提起诉讼的，也可采用支持起诉的方式，即支持公民、法人或其他组织针对违法行政执法行为向人民法院提起行政诉讼。

　　（三）健全监督程序规定

　　1. 明确受案范围

　　众所周知，由于行政执法活动所涉范围极其广泛，事项极其繁多，数量极其庞大，检察机关有限的人力、物力资源不可能多所以行政执法行为都进行监督，更不可能全部进行实时监督。因此，检察机关对行政执法活动开展监督，应当以受理公民、法人或其他组织的控告、举报为原则，以主动介入为例外，且主动介入的范围应当仅限于行政机关严重违法或不作为，可能使国家或社会公共利益受到损害的行政行为。对行政执法行为的检察监督，又可以分为对执法行为实体的监督和对执法行为过程的监督，前者主要看执法处理结果是否符合法律规定，而后者侧重于看执法活动程序上是否合法。我们认为，对行政执法的检察监督应当以实体性问题为主，由于行政行为具有公定力，某些行政行为虽然在程序上存在瑕疵，但可以经一定的程序予以补正和救济的，一般不作为检察机关监督的重点。

　　2. 完善办案流程

　　检察机关办理行政执法检察监督案件，应当与办理其他监督案件一样，遵循严格的办案程序，明确受理、审查、作出决定、跟踪监督等流程环节。①对行政执法活动的检察监督，一般应由作出该执法行为的行政机关同级人民检察院管辖。检察机关对线索进行初步审查后，对有证据证明行政机关违法或不作为，损害国家、社会公共利益或者行政相对人、利害关系人合法权益的，应当及时立案审查，同时制作《立案决定书》送达相关行政机关。对不符合受理条件的，应当不予立案并向申请人说明理由，应当由本院其他部门或其他单位处理的事项，应当及时分流，依法处理。

　　检察机关受理行政执法监督案件后，应当围绕行政执法主体的法律资格、实施行政执法行为的权限，以及是否符合法定程序、执法过程中是否存在违法行为；行政执法行为是否造成国家、社会公共利益或行政相对人、其他利害关系人合法权益受损等情况进行审查，针对具体情形采取相应的监督措施。在办案期限方面，应当根据监督措施的不同，规定一定的办理期限。《山东省检察机关行政执法检察监督工作规范（试行）》对发出检察建议的时限规定为一个月，笔者认为，对于提出检察建议、纠正违法等可以及时提出的监督措施，在办理期限上还可以进一步缩短，而对于需要提起行政公诉的案件，应当设定两个必要的期限，一是对检察机关相关监督意见的答复期限，二是检察机关调查取证所需的期限。且行政机关的答复期限不计入检察机关的办案期限，笔者建议对行政机关的答复期限仍然以一个月左右为宜，而检察机关提起行政诉讼的期限，一般也不宜超过三个月的办理期限，以体现监督的时效性。

　　3. 建立救济措施

　　检察机关对行政执法活动实施监督的同时，也应当赋予行政机关相应的救济措施和抗辩权利。如针对检察机关的检察建议或纠正违法通知，行政机关不服的，应当有权提出复议申请。复议机关应由作出该监督决定的上级检察机关承担，对被监督事项的合法性、适用监督措施的依据、程序等进行全面审查，对监督措施不当的应当予以纠正，确保监督质量。在行政公诉程序中，被诉行政机关的地位与检察机关平等，同样对判决有权结果提起上诉，或申请法院启动审判监督程序。