G市民事检察建议制度适用中的问题及成因分析(2)

　　修改后的《民事诉讼法》第 209 条至第 213 条规定，“人民检察院对当事人的抗诉或检察建议申请应当在三个月内进行审查，作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定；人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。人民检察院决定对人民法院的判决、裁定、调解书提出抗诉的，应当制作抗诉书；人民检察院提出抗诉的案件，人民法院再审时，应当通知人民检察院派员出席法庭”.

　　《规则》规定了地方各级人民检察院在工作中发现有符合本规定第 83 条各项之规定可以向同级人民法院制发再审检察建议的权利，但是相关具体制发程序的缺乏导致了没有配套措施与之对接。修改后的《民事诉讼法》只是作出了在检察机关依法履行法定抗诉职责时有关向人民法院提出民事检察建议的规定，尚未明确规定适用抗诉程序的相应办理案件、审理案件的适用规则也同样能适用检察建议。民事检察建议制发的内容要求、文书格式以及被建议单位回复书的内容要求、文本格式均无统一规定。另外，收到申诉人请求后检察机关应当在几日内进行审查受理、在受理后依据怎样的程序向申诉人或者经过哪级领导审批才能发出受理通知书、后续办案相关程序、在了解基本案件事实情况后又应该以何种程序或者事由向双方当事人或者案外人进行核实、核实应该采取哪些措施和方法以及核实前后程序是怎样的，在什么条件下应该办理怎样的手续才能行使调查核实权、检察人员调查的具体权力有哪些、调查方式可以怎样进行、被调查人员又有哪些权利；被建议单位拒绝接受检察建议时，检察院是否有救济的权利、向谁救济等具体救济措施或者被建议单位或是被调查人不配合调查的法律后果；检察机关写书的检察建议书应该以哪种法定的送达方式发出、如何把握送达的期间、该送达期间在法律程序上是否计算在办理案件的期限中等问题在立法层面上均未有明确规定，尤其是涉及检察机关在严格依照法定的程序作出是否发出民事检察建议前，是否应当制作决定书给予当事人；被建议单位在收到民事检察建议后，理应在多长时间内函告或者回复、以书面形式告知检察机关是否采纳的情况；如果在被建议单位接受了检察机关制发的检察建议书后，就相应的整改落实情况又该如何监督；或者被建议单位本身并不存在检察建议书中所涉及的问题时，该采取哪些方式予以权利救济或者提出异议时该如何最大化的维护本单位形象；又或者检察机关该采取何种手段或者方式维护制发的民事检察建议司法权威，不至于依据事实和相应证据制发的检察建议不被采纳；如果被建议之处的确存在，而被建议单位在收到检察建议书后并没有及时认真回复情形下，将会面临何种或者将要承担哪些不利的法律效果等等，这些问题在立法层面上并没有作出合理化规定或者答复，使得民事检察建议制度在具体工作中的落实得不到重视，而渐渐流于应付考核的形式制度，出现民事检察建议可发可不发，被建议对象可理可不理的尴尬状况。

　　（二）部分民事检察建议书制作不规范

　　作为法律规定的一种法律文书，应当有其规范性制作要求，或者有统一的格式要求且结构应当符合文书的基本写作格式。但在司法实践中，由于并没有统一的格式要求和文书样本，在一定程度上致使各个检察机关制作的民事检察建议书无论在质量上还是形式上，均有不同程度的差异性。笔者通过对收集的检察建议书进行比对分析，G 市各区县检察院对于再审检察建议的制作相对较为规范，其中，N 区检察院作为再审检察建议被采纳的检察院（见附录 A），笔者对该院被采纳的再审检察建议书进行仔细分析，该份检察建议书的格式参照法律文书的基本格式写作，分为首部、正文、尾部三个部分，首部中“G 市 N 区人民检察院 检察建议书”居中写明，编号为 N 检民行再审建（2013）1 号，对当事人基本情况，案由、审理经过等首部信息写作标准，正文部分围绕法院判决书存在的实体和程序问题分别展开，尾部签署、日期、用印均按照法律文书的格式写作。

　　但是，仍然存在部分检察建议书格式不规范、不统一的现象，尤其是再审检察建议以外的其他类检察建议书，建议书的内容不规范，针对问题不明晰，建议问题不明确、建议理由不充分，对所建议内容没有指明适用的法律依据。从笔者收集到的检察建议书来看，N 区检察院制发的再审检察建议书的内容较完整，文本格式参照正规的法律文书格式制作，而其他类得检察建议书行文则较随意，缺乏相对固定的首尾部分，正文部分对阐述的问题观点不集中，不明晰，建议事项和建议理由逻辑不清，使得建议书难以让人信服。

　　（三）部分检察院对民事行政检察业务重视程度不够

　　早些年间，由于检察机关过于重视刑事案件的查办和惩处，在对民事案件的法律监督方面相对欠缺，这一点无论是从检察人员和其他资源的配置来看，均能以最直观的方式予以对比，客观上导致了民事行政监督部门所受重视程度相对不够。从笔者对 G 市各基层检察院的走访了解到 N 区检察院和 H 区检察院对民行科室的人员配备趋于年轻化，并配备以诉讼法为研究方向的硕士研究生担任检察人员，但不乏部分检察院将民行科室作为收纳将退休人员的主要科室对待，而这部分人员对于民事案件的法律适用不熟悉，知识体系更新态度消极，导致检察建议的制发情况混乱、质量参差不齐等情况。这种情况在 2008 年时有所改观，原因在于最高人民检察院实行了所谓“大民行”的政策，进一步提升了检察机关民行部门的地位，这就使得在各个检察机关内部大大提升了对民行科室的重视度，尤其与近几年来国家在持续的经济社会发展过程中越来越注重生态文明建设存在很大关系。虽然检查系统高层已然提高了对民行业务部门的重视程度，但在司法实践中仍然有个别检察机关在这方面并未体现上级部门的要求，仍未转变重办案轻监督的思想观念，致使在这些检察机关仍有轻视民行业务科室的情况存在，在一定程度上片面影响了“大民行”政策的落实速度。

　　（四）片面注重制发数量，忽略检察建议书质量

　　就笔者走访了解到，由于检察建议制度中法律后果的缺失，部分检察机关的检察建议的制发主要与内部的考核制度有关，办案部门制发检察建议只是为了完成这一季度或是这一年的工作指标，由于对检察建议的考核和管理不统一、不科学，检察建议的制发演变成了应付检查或为了考评加分一项形式制度。更有甚者，在个别检察机关内部大量存在着检察干警为了完成上级院或者上级对口业务部门对民行业务工作的量化考核目标或者任务，大量的滥发民事检察建议等情况的存在，客观上滋生了“你抄我，我抄你”等不良情况，内容在很大程度上相类似已经不是鲜见的事实。由于各个检察院对检察建议的考核机制不同，有的检察院的考核制度只要求民事检察建议的数量达到多少即可得到加分，而不是以检察建议制发后得到的回复率和采纳率作为考核指标，也未将民事检察建议的质量、制发后产生的社会影响及被建议对象回复采纳程度等因素进行综合考评。

　　在司法实践中，检察机关的考核制度将检察建议书制发的数量作为考核内容，而没有审核检察建议书质量的程序，导致出现检察建议书单纯追求数量多、缺少有发挥检察监督作用的情况存在。通过与检察人员访谈得知，检察建议虽然已作为检察机关履行监督职能的重要方式，也是民行科室检察人员的日常工作，但是由于检察建议制度没有相关的救济机制，也只能将绩效考核作为一种激励与反馈机制促使检察建议的制发，由于部分检察机关的绩效考核制度设置的不科学，导致检察建议质量不高的情况。