村民议事制度的现状分析(2)

　　（二）原因分析

　　通过实地调查和资料处理，我们发现，现有的农村议事制度存在非常大的改变和完善空间。而究其原因，最根源上来看是由经济社会的飞速发展带来的农村人口生活状况的巨大变化所导致的。在改革开放以来的三十年里，安徽农村地区的发展成了全国农村发展的一个缩影。无论是当年凤阳县小岗村率先“包干到户”,还是新世纪带头进行农业税费改革，安徽在全国农村改革的大潮中一直都是一马当先，当然也取得了十分不错的成绩。截止到2013年，全省农民人均纯收入7200元，比上一年度增加15%;生产总值突破万亿大关，达到19039亿元，肥西县农民人均纯收入更是达到了 11304元，增长15.5%.?经济的飞速发展，.也就产生了一系列的社会因素，而其中就有相当一部分的因素对现有的农村基层议事制度产生了许多负面影响，下面进行详细阐述：

　　1.村民大会成本增加

　　行政村合并，基层农村自治组织管辖范围过大，全体村民会议成本增加。从上世纪八十年代末逐渐兴起的村庄合并运动到了新世纪呈现出高速发展的态势，尤其是新世纪初兴起的税费改革使得原有的小行政村的体制弊端充分暴露了出来，更加推进了村庄合并的进程。2004年的中央“一号文件” ^-《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》中就明确指出：“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村，提倡干^!交叉任职。” 2006年的中央一号文件明确提出“治理农村人居环境，搞好村庄治理规划和试点，节约农村建设用地。继续发展小城镇和县域经济，充分发挥福射周边农村的功能，带动现代农业发展，促进基础设施和公共服务向农村延伸。”之后村庄合并运动便在全国轰轰烈烈地蔓延开了。

　　依据资料分析，1985和1990年全国行政村数量分别为940617个和743278个，此后几年规模一直较稳定，2000年还有734 715个行政村，但是到了 2005年却减少为640139个。（资料来自于2006年中国统计年鉴）而到了 2013年，月巴西县村委会总数为295个，全县户籍人口 87.1万人，其中非农业人口 13.4万人，平均每个村委会管辖2498个人。（资料来自于2013年肥西统计公报）在我们的实地调查中的村子里，大部分都下辖了三到五个自然村，在籍人口总数为两千到三千不等，常驻人口近一千到二千。在这样的村民人口规模下，要举行行政村范围内的全体居民大会难度非常大。而且，一个行政村下辖多个自然村，地域面积也在无形之中有所扩大，召开一次全体大会的成本相对以前有了大幅增加。在我们走访调研的过程中，几乎所有的村干部都说，近几年村子规模扩大了，村民大会很难召开。可见，行政村合并使得村民会议的召开越来越难。

　　2.法定开会条件难以达到

　　青壮劳动力常年在外打工，村民会议难以达到法定条件。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条规定：“召幵村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。”众所周知，近十几年来东部沿海地区经济的高速发展离不开中西部地区源源不断输送的人才，尤其是青壮年农村劳动力。而合肥市作为中部省份中离长三角经济区最近的省会城市，每年更是有大量的农村劳动力输往江浙沪一带。2012年全省外出半年以上的人数占人口总比例的50%以上，而就我们调查的几个行政村的情况来看，除了两个靠近市区、经济条件较好的行政村外，其他大部分行政村的劳动力平均有近六成以上外出务工，近四成左右的家庭是青壮劳动力都外出务工。这些外出务工人员长期不在本籍，也直接导致召开村民会议时很难达到上述法条“有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加”的条件。在这种情况下，大部分村子最终选择了不召开村民会议，而改用其他形式代替村民会议职能。

　　3.议事制度稳定性差

　　人口流动性增大，稳定性差。安徽省近几年经济发展进入了飞速跃进期，尤其是2009年1月国务院同意了国家发改委关于设立院江城市带承接产业转移示范区有关问题的请示之后，安徽省开始大力引进长三角产业升级移出的原有产业，合肥市作为院江城市带的核心城市，其在产业承接进程中首当其冲。许多企业竞相入驻院江城市带，尤其是中小企业幵始大量涌入农村地区，这也直接带来了大量的人口流动。许多行政村的在籍人口要比常驻人口平均多出一千多人，而暂住人口也在不断增长，人口流动性大大增加。这不仅在管理上给基层群众自治组织带来了非常大的压力，也使得传统的村民会议缺少了其原有的社会价值。村民会议的覆盖范围难以涵盖辖地的全部人口，其代表性和权威性也就大大降低了。在这样的情况下，传统的村民会议也就丧失了其应有的土壤，而以其为主导的基层村民议事制度也一样需要因时制宜、因地制宜的掀起一场变革。许多村子也已经开始了这方面的尝试，比如用村民代表会议代替村民大会行使职权、又比如推广村小组会议行使基层群众自治权。

　　4.党政不分、两委“越组代鹿”

　　在基层群众自治组织中，一般都是“一套人马两块牌子”,即村委和党组，简称“两委”.而在当今的农村问题中，干群关系一直都是热点。在调查过程中，笔者发现，干群关系在调查地区中并不像许多媒体报道的那样紧张。但是，党政不分、两委“越组代庖”的确普遍。有的村子开不了村民大会，就以党员大会代替行使村民大会全部或者部分权力；有的村子党组会村委会合开，党务政务集中讨论；更有的村子不开村民大会，两委直接行使部分应由村民会议行使的权力。

　　从原因上来分析，除了管理技术不够、政治素质不高等“人”的因素之外，笔者认为，更多还是因为制度构建不到位。作为基层管理者，两委本身肩负着非常大的压力和责任。而在原有的权力行使体系之下，又很难实现真正意义上的群众自治，这个时候，两委在做行政选择的时候为了保证效率，往往也就不得不“越组代庖”了。

　　现有的村委会组织法颁布于1998年，而经济社会发展相较于十几年前已经有了非常大的不同，尤其是农村社会治理结构和环境的变迁，使得原有的基层群众自治组织的议事制度很难适应现有的经济社会发展水平，原有的以村民会议为主的议事体制需要进行变革，才能更好地推进农村基层民主的建设，才能在更大范围上实现社会主义法治社会的建设目标。完善农村议事制度，让更多农民参与到政治体制改革的进程中来，刻不容缓。