行政法上信赖保护原则的适用

　　二、行政法上信赖保护原则的适用

　　（一）信赖保护原则的适用条件

　　关于信赖保护原则的适用条件，按照德国法的理论，主要包括三个要件：存在信赖基础、具有信赖表现、信赖值得保护，确立信赖保护原则的适用条件是信赖保护中非常重要的问题，笔者将从信赖保护原则的逻辑结构出发来对其进行分析。

　　1、存在信赖基础

　　信赖基础，是信赖保护的首要条件，指的是行政主体行使公权力所为的行为，该行为不以是否合法为限，只要是已经发生法律效力的行政行为即可。

　　即该公权力行为必须是能产生特定的法律状态的行为，通俗的说就是有效成立的行政行为，此处且不管该行政行为是抽象还是具体，是合法还是违法，只要求满足最基本的两点：一是行政行为；二是已经生效。无效的行政行为本质上不是行政行为，对外没有任何效力，因此不可能产生信赖利益。需要注意的是，仅有行政机关作出了生效的行政行为还不够，还需要传达至行政相对人知道。只有行政相对人的行为是根据行政机关的决定作出的才能认定形成了信赖基础。因为，如果行政相对人并不知道行政行为的内容，那么其作出的行为就是个人行为，与行政机关并无关联，即不存在信赖基础，行政相对人的损失无法获得法律的保护。同时，行政机关的行为必须是已经外部化的、定型的行政行为，未成立、未定型的行政行为不能作为当事人信赖基础。一项行政行为尚处于作出过程中时，是不可能对外产生法律效果的，这使得当事人的信赖毫无根据，相对人也不可能基于此信赖产生任何利益损失。

　　2、具有信赖表现

　　信赖表现是指，行政相对人信赖行政机关作出的行政行为，并基于信任相应的安排了生活或者处分了财产。只有行政相对人做出了客观的现实的行为，才存在信赖保护，若只是内心愿望或想法而并没有实际采取行动，且财产或其他方面也没有因此受到损失，是不被保护的。还需明确的是，行政相对人作出的处分行为必须是不可逆的。

　　如果行政相对人采取的处分行为具有可逆转性，那么就可以通过逆转处分行为的方式弥补损失，也无需涉及到信赖保护的问题。

　　3、信赖值得保护

　　信赖要“值得”法律的保护，要求具备正当性和合法性的特点。所谓正当性，是指“人民对国家行为或法律状态深信不疑，且对信赖基础之成立为善意并无过失。”不仅要求行政相对人对行政行为的信赖必须是善意的，并且在处分自己行为时也要善意，换言之，行政行为撤销的事由不能归责于行政相对人。我国《行政许可法》第69 条也规定了信赖不值得保护的情形。

　　所以若行政相对人存在恶意，且有过失，那么如此形成的信赖是不值得保护的。这一标准得到了德国行政立法的肯定，《联邦德国行政程序法》第 48 条第二款列举规定了三种不适应信赖保护原则的具体情形：（1）受益人以欺诈、胁迫或行贿取得一行政行为的；（2）受益人以严重不正确或不完整的陈述取得一行政行为的；（3）明知或因重大过失而不知行政行为的违法性。除此之外，也有学者提出从私人信赖利益与公益比较的角度来鉴别信赖是否值得保护，并认为只有在信赖利益明显大于公益时才存在正当信赖的问题。而笔者认为私人信赖利益与公共利益的比较不是信赖保护成不成立的条件，而是保护方式的选择条件。

　　（二）信赖保护原则在行政行为中的适用

　　信赖保护原则贯穿于行政权运行的全过程，政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。由于行政行为的多样性，使得信赖保护原则在行政法上的适用必然表现为不同的形态。

　　1、在抽象行政行为中的适用

　　有人认为，信赖利益产生于具体行政行为中，抽象行政行为由于不直接产生利益结果，所谓的信赖难以建立，因此信赖保护原则不适用抽象行政行为。相对人信赖的对象既表现为对具体行政行为的信赖，也表现为对抽象行政行为的信赖，这是现代行政法信赖保护的范围。

　　虽然抽象行政行为的行为对象是不特定多数人，对所约束的对象并不产生直接的效力，但在事实上对人们的行为具有预测性和指引性，人们按照该模式行为，并对行为后果产生预期，同样应该适用信赖保护原则加以保护。

　　信赖保护原则在抽象行政行为中的适用主要体现为行政机关原则上不得制定具有溯及力的抽象行政行为。法不溯及既往，是指法律文件的规定适用于法律文件生效以后的事件和行为，对于法律文件生效以前的事件和行为不适用。

　　法不溯及既往是法律的内在品质要求，是维持社会秩序的纽带，是保障人类安全感的屏障。

　　法不溯及既往保护的是一种法律规范的稳定状态，法律规范维护的又是一种安定的社会秩序，而国家的稳定和发展又是建立在社会主体对国家充满信任的基础之上。因此，法不溯及既往蕴含了对合理信赖加以保护的要求。法律规范是约束人民未来行为的，而不是约束过去行为的，其内容必须具有明确性、可预测性、连续性和稳定性，不能以今天的规定评价昨天的行为，这是法治国家中法的安定性的必然要求。只有这样，才能保障人民的合法权益，维护法律规范的尊严，维护国家的公信力。因此，行政主体作出抽象行政行为，其溯及力一般是被禁止的，即使在特定情况下可溯及既往，例如“不真正溯及力”的抽象行政行为，也不得限制或损害行政相对人已依法取得的利益。但是，行政主体抽象行政行为不溯及既往也有其例外情形，主要有：（1）当时的规则已经规定了以后相关新制度的溯及力问题，人民对此应当预见到；（2）原有规则状态不明确；（3）原有规则是无效的；（4）新规则所追求的公益超越了信赖保护甚至是法安定性要求。

　　2、在具体行政行为中的适用

　　虽然具体行政行为的变动可细分为行政行为无效、撤销、废止及变更等，但纵观各国行政法相关的制度设计，信赖保护原则主要适用在具体行政行为的撤销与废止上。

　　（1）具体行政行为撤销中的信赖保护

　　行政行为的撤销针对的是违法的行政行为。从依法行政的角度出发，行政主体如果作出了违法的具体行政行为，有权机关应依职权并经正当程序予以撤销。依法行政原则要求一切行政活动必须严格符合行政法对行政权行使的规定，任何违法的行政行为无论是否生效，按照依法行政原则，都可以全部或部分撤销，且撤销具有溯及既往的效力。但依信赖保护原则，“是否撤销违法的行政处分，应衡量行政合法性的公共利益与人民信赖该行政处分的信赖利益，而非一意维护合法性”.

　　从这一意义上讲，信赖保护原则似乎与依法行政原则是冲突、对立的。德国学者毛雷尔将二者之间的这一关系精准地概括为：“依法行政原则要求保持合法的状态，撤销一切违法的行政行为，对此应当一如既往遵守。站在其对立面的是--这种认识也是司法改变的理由--信赖保护原则。要求保护受益人对行政机关作出行政行为所造成的状态的信任，维持违法的行政行为。”

　　具体来说，对于违法的授益行政行为，有权机关不得任意撤销，因为授益行政行为使相对人产生既得利益，在符合信赖保护的条件下，如任意撤销势必损害相对人的信赖利益。只有撤销该行为所维护的公共利益明显大于相对人的信赖利益时，才可以撤销。对于违法的负担行政行为，有权机关则可以依法予以撤销，因为撤销负担行政行为通常不会发生相对人信赖利益的保护问题。但应注意的是，有权机关撤销违法的负担行政行为后不得以另一更不利的合法处分来代替，从而使相对人处于更不利的境地。

　　（2）具体行政行为废止中的信赖保护

　　行政行为的废止是针对合法的行政行为而言的。基于信赖保护原则，具体行政行为的废止也应受到限制。具体来说，对于合法的授益行政行为，除非法律上有特别规定，原则上不得废止。可全部或部分废止授益行政行为的情况主要有以下几种：○1 有废止保留条款；○2 行政相对人不履行义务（因为有些授益行政行为的作出需要行政相对人履行义务为前提）；○3 作为行政行为根据的事实或者法律状态变更；○4 紧迫的公共利益。这四种情形中，前两种可归责于行政相对人，故不符合信赖保护原则的构成要件；而在后两种情形中则应充分考虑信赖保护原则。对于合法的负担行政行为，行政机关可依法裁量是否予以废止。只有在出现应当重新作出相同的行政行为，或依法律、一般法律原则、行政行为的属性等而不得废止的情形时，行政主体才不得废止负担行政行为。

　　此外，学界较有争议的是，信赖保护原则是否限于在授益行政行为中适用？有学者认为，信赖保护原则主要是为了保护相对人因为信赖行政行为的存在所获得的利益，而能够从中获得利益的行政行为仅应为授益行政行为，故信赖保护原则无疑只能够适用于授益行政行为领域，在负担或侵害行政领域，相对人因行政行为所产生的只有不利益而无正面的利益可言，故亦无信赖利益可保护。

　　但是，台湾有学者认为，信赖保护原则应适用于整个行政领域，无论授益还是损益。

　　在负担或侵益行政行为中，也需要信赖保护原则，例如在行政处罚中，如果先前做的是较轻的行政处罚决定，在撤销或废止时只能在原有处罚的基础上降低处罚，而不能增加处罚。这种观点是合理的，因为除了授益行政行为中存在信赖利益，侵益行政行为中也存在信赖利益，也值得保护。