行政法上信赖保护原则概述

　　引 言

　　从两则案例说起。案例一：2004 年 3 月的一天，为了整治乱设的广告牌，四川省成都市高新区执法局的执法人员来到成都机场高速路两侧，对路边所有的广告牌进行强制拆除。广告商们认为，属于他们的 40 多座广告牌当时均经各部门层层审批，手续合法，怎么突然变成违法广告了呢？广告商们联合进行抵抗，强拆现场一场冲突在所难免。案例二：2006 年 3 月 2 日凌晨，从湖北武汉到北京发展的“超级玛丽”演唱组合成员罗惊、韩萱的朋友刘然因一直与二人联系不上，遂向北京市 110 报警称，罗惊和韩萱可能在租住房内出事了，也许是煤气中毒，并请警方帮助。后约 15 分钟警察才来到警情现场，引发了人们对 110“5 分钟承诺”的思考和讨论。上述两则案例都是行政机关与行政相对人的冲突事件，而其在法律意义上均体现了维护法的安定性原则和对行政相对人信赖利益保护的冲突。在社会生活实践中，此类案例屡见不鲜。

　　这样的冲突，直接影响到了行政相对人的利益，同时也间接的影响了政府的形象。

　　那么行政机关在撤销、改变或废止自己作出的行政行为时，行政相对人的合法权益该不该被保护？由谁来保护？怎样保护？在这一系列的追问下，我们延伸出对行政法上信赖保护原则的探讨。如何衡量好公共利益和个人利益，成为解决此类案件的首要问题。信赖保护原则通过对相对人信赖利益的保护，制约行政机关公权力的行使，对规范行政行为、提高行政效率、促进诚信政府的建设，有重要的法律意义和现实意义。本文以信赖保护原则为主题，以我国的现状为立脚点，在探究信赖保护原则的内涵和意义的基础上，希望能进一步发展完善这一理论。
　　
　　一、行政法上信赖保护原则概述

　　（一）信赖保护原则的涵义

　　作为限制行政主体改变、撤回行政行为的一项法律原则，对于行政法上信赖保护原则的涵义，曾有学者从不同角度进行过阐释。有学者从信赖保护原则追求的目标出发，认为信赖保护原则是指，行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应予以保护，行政机关不得随意改变已生效的行政行为，确需更改的，对由此给行政相对人造成的损失应予以补偿。

　　有学者从信赖保护原则存在的基础出发，认为信赖保护原则是指，基于维护法律秩序的稳定性和保护社会成员正当权益考虑，当社会成员对行政过程中某些因素的不变性形成合理信赖，并且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动上述因素，或在变动上述因素后必须合理补偿社会成员的损失。

　　还有学者从信赖保护原则的基本要求出发，认为信赖保护原则的涵义包括：1、行政行为具有确定力，行为一经作出，未有法定事由和经法定程序不得随意撤销、废止或改变；2、对行政相对人的授益行政行为作出后，事后即使发现有轻微违法或对政府不利，只要行为不是因相对人过错所造成，亦不得撤销、废止或改变；3、行政行为作出后，如事后发现有较严重违法情形或可能给国家、社会公共利益造成重大损失，必须撤销或改变此种行为时，行政机关对撤销或改变此种行为给无过错的相对人造成的损失应给予补偿。

　　从以上对信赖保护原则涵义的阐释中，我们可以把握该原则的基本内涵，但还并不完整，还应包括以下几点：其一，对行政关系中有利害关系的第三人信赖保护。通常行政机关的行为，除了对行政相对人造成直接的影响之外，对第三人也会间接的产生影响，对于第三人的合法权益也应当进行保护；其二，在信赖保护原则中，因不同的信赖保护方式的选择，会导致对个人利益和公共利益的博弈结果的不同。如何选择恰当的保护方式以满足个人利益和公共利益的最佳平衡是选择保护方式的主要标准；其三，通常“补偿”适用于因合法行政行为的改变而给相对人造成的损失。然而，在实践中，因行政机关的疏忽或作出行政行为程序的不规范而导致行政行为的违法的情况是很普遍的，例如行政机关因适用法律不正确使得作出的授益行政行为是违法的，后经发现需要撤销这一行为，必定会对行政相对人造成损失，那么对于此损失应当进行“赔偿”而非“补偿”.由此，对于信赖保护原则的涵义，有学者表述为：“对于行政机关在执行公权力职务时的作为或不作为，人民若予以信赖，并在此一信赖基础之上进一步从事具体行为，只要人民的信赖是善意的、且在正当合理的范围内，则行政机关即有义务保障人民的信赖利益。”

　　这种观点较为全面，值得赞同。

　　（二）信赖保护原则的理论渊源

　　在明确了信赖保护原则的涵义后，要深入剖析这一原则，应当追本溯源，了解其发展过程。追溯其在理论上的依据与渊源，有利于进一步确定信赖保护原则的内容、明确信赖保护原则的价值和法律位阶。信赖保护原则的理论渊源有以下三种学说：

　　1、“诚实信用原则”说

　　在民法领域，诚实信用原则及其所支配下的法律规则，已为各国法律所确认并明文规定，成为民法中公认的“帝王条款”.然而，诚实信用原则是否适用于行政法领域，在历史上曾存在不同观点。囿于公法与私法的严格区分，有学者认为“不应以类推方式援引民事法律规定来改善和补充行政法。法律类推只是在解释法律本意时才可适用，而民事法规的本意与公法关系之间并无相似性。”

　　持肯定观点的学者认为信赖保护原则是私法上诚实信用原则在公法上的运用，其中又可分为“私法类推”说、“一般法律思想”说、“法本质”说三种。“私法类推”说认为，行政法中的信赖保护原则乃民法上诚实信用原则的合理类推所致。与发达的民法传统相比，现代意义的行政法学尚处于学科初建阶段，很多规定尚不完备，要类推适用私法上的有关规则，而行政法中的信赖保护原则正是由民法上的诚实信用原则的合理类推所致。如日本着名行政法学教授盐野宏就认为：“信赖诚实的原则乃至信赖保护的原则，是将在私人间适用的法原理适用于行政法关系的情况。”

　　“一般法律思想”说认为，诚实信用原则是“一般法原理的原理”.此一般法理上的诚实信用原则当然也适用于公法领域，并应作为公法上相关原则的上位原则而援引，行政法中的信赖保护原则自始至终地存在于行政法中的。信赖保护是诚实信用原则的核心内容，所以成为一般法律思想的必然表现。“法本质”说认为，法乃是由国民法意识所成立的价值判断。正当的事于公法和私法均予承认，不正当的事于公法和私法均不被承认。而这一判断的根本要求乃诚实信用。

　　从这一点来说，私法之法与公法之法是没有本质区别的，因此，诚实信用原则全面地直接适用于所有法规范中。

　　以上观点中，否定性的观点严守公法与私法的分野，在二者界限逐渐淡化，并呈现相互融合趋势的当今显得不合时宜。肯定性的观点中，“私法类推”说将行政法中的信赖保护原则解释为民法中诚实信用原则在行政法中的合理类推，有欠妥当。

　　而“法本质”说，又过于抽象，且是否能将诚实信用与公平、正义等法之价值置于同等地位有待商榷，因此笔者较为赞成“一般法律思想”说。从诚实信用原则的渊源来看，其起源于伦理中诚信道德内容，要求社会公民应具备诚实、信守诺言的品德和在实际生活中贯彻、实现这些品德，后这一要求经立法固定为诚实信用原则。这一原则“并非私法所特有，且亦非于公法所仅有特殊原则”,“而是基于公法私法所共同的法之理想所形成的一般法律原理。”

　　正是基于诚实信用原则所具有的这些特质，所以其并非私法独有的原则，而是公法与私法所共通的基本原理。

　　诚实信用原则之所以能成为信赖保护原则的理论渊源，除了其是一般法理上的原则，可以当然适用于行政法外，更在于它与信赖保护原则本身具有密切的关系。诚实信用原则要求无论是民事主体还是行政主体都要本着诚实信用的精神，作出互信的民事行为和行政行为，并以法律保障之。而通过对信赖保护原则涵义的分析，我们便会发现信赖保护原则的内容完全体现了诚实信用原则的精神。在行政法上，诚实信用原则主要是指行政主体应本着诚实信用精神，以诚实信用的方法作出行政行为，并对行政相对人的正当合理信赖利益以适当的方式给予保护。因此，从某种程度上说，信赖保护原则是诚实信用原则在行政法领域的深化与具体化，其吸取了诚实信用原则的精神内核，在公法领域体现出诚实信用原则的合理内涵和具体要求。

　　2、“法律安定性原则”说

　　法律安定性原则源于国家秩序应具有稳定性的思想，是依法治国理念的重要组成部分，是一项宪法性原则。通说认为，法安定性乃是法律制度的基本组成部分和基本目的之一。

　　有学者将其具体细化为以下要求：（1）法律制度应当具有可靠性和连续性，应当维持依法确立的现行法律状态；（2）除非符合法律规定的条件，不得制定溯及以往的法律规范；（3）除非符合法律规定的条件，不得取消或者中止公民依法取得的权益，即保护公民的既得权益；（4）立法机关应当使用尽可能准确、明白的术语制定法律，含糊的、缺乏连贯性和一致性的法律是不合格的法律；（5）执法机关应当尊重惯例，禁止反复无常，其所发布法律文书，应当术语简明、理由明确具体。

　　法安定性原则的核心内容在于国家公权力行为、规范与制度的持续性。

　　具体包括两方面内容：对于国家已经作出的决定而言，法安定性意味着维护该决定的存续力。国家通常不应改变其已经作出的决定，但如果确需对之作出改变的话，也应符合相关的形式和实体条件并注重保护相关人的利益。对于未来而言，法安定性意味着对国家决定的可预期性。

　　可见，法律安定性原则强调法律自身以及形成的法律关系、法律状态的“稳定性”与“持续性”,使得人们由此理解法律的规定，预料法律对自己行为的影响，安排自己的生活。人类社会能正常运行的根本保障是建立秩序并维护秩序，“保护人民权利，首重法律秩序之安定性”.而此种需求在法律领域，就是法安定性的体现，这也正是法律所追求的价值目标。一旦此种稳定性、持续性被打破，人民在以往法律所构建的秩序下所获得的利益便会受到侵害，此时必须获得某种程度上的弥补，由此派生出信赖保护原则。只有法律安定，社会成员的行为规范才会趋于稳定，社会生活才会更加有序。所以法安定性被认为是信赖保护原则的依据.信赖保护的对象是，对旧的法律状态存续的信赖，同时防止事后的法律溯及。

　　哈特穆特·毛雷尔教授是这一观点的代表性人物，他认为信赖保护原则的理由最有说服力的就是法律安定性原则，“因为它是行政行为法律效果不受瑕疵影响和存续力的根据，并且给行政行为赋予自己的特性”.正如德国联邦宪法法院的一贯见解，对人民而言，法安定性主要系指信赖保护，也即要求，对国家可能的侵犯，人民能够事先预见、妥善准备。因此，信赖保护原则是法安定性的必然要求。

　　可见无论是从理论的推理上，还是从对人民利益保护的实际需要角度出发，法律安定性原则当然地涵盖了信赖保护的要求。正是本着法的安定性的要求，行政行为的作出也需要做到具有稳定性，这是法之安定、国之安定的要求，因此对于人民因对行政行为的信赖而导致的损害应当保护和救济。

　　尤其在行政法领域，法律关系更加需要具有稳定性和持续性，因为行政机关代表的是公权力，是代表国家在行使管理权能，行政主体若随意变更行政行为，置权力的运用如同儿戏，那么相对人必定会对公权力产生质疑，间接影响国家的威信。因此若行政主体在过失或其他原因下不得不更改行政行为，那么对行政相对人因此而造成的损失必须予以保护，这正是信赖保护原则的基本内涵。

　　3、“基本权利保障理论”说

　　在研究中有学者发现，如果仅仅依靠诚实信用原则和法律安定性原则，往往忽略了信赖保护原则背后所需要维护的基本权利。而从某种程度上说，对相对人基本权利的维护才是信赖保护原则的核心价值。形成这一观点的基本原因在于，个案中的具体利益权衡不可能依据抽象的信赖保护原则进行，而只能依据各项基本权利所具有的实体法内涵。

　　信赖保护原则起源于二战时期的德国，之所以后来在德国能够成长为一个独立的宪法与行政法原则，其中一个重要的前提条件在于德国人对纳粹在公共利益的大旗之下对私益侵犯的反思，进而深刻了解到要足够的重视公民的基本权利和私人利益。德国确立该原则的初衷就是为了保护民众的权益，因是为了保证人民的权利而制定此原则，故权利保障是信赖保护原则的渊源。

　　信赖利益往往与公民重要的基本权利，如人身权、财产权、人格权紧密相关，为了防止造成公权力对公民基本权利的损害，所以要加以保护。如果忽视对行政相对人信赖利益的保护，必然会导致损害公民因信赖而造成的利益损失的结果。将基本权利保障理论作为信赖保护原则的理论渊源，一方面印证了信赖保护原则深受基本权利保障理论影响的历史发展逻辑，另一方面又体现信赖保护原则的实质，即对个人主体地位的尊重和个人正当利益的保障。正是借助于基本权利规范及其所具备的规范功能，信赖保护原则才得以实现其作为公民防御权的功能。

　　随着信赖保护原则的深化和发展，其逐渐展现出功能的广泛性和地位的重要性，同样也使信赖保护原则理论基础呈现出多样性和复杂性。单独适用某一项原则或理论作为信赖保护原则产生的渊源，显得过于单薄和片面。如“诚实信用原则”说难以解释信赖保护原则在法律溯及力上的适用问题；“法律安定性原则”说无法说明因不满足信赖保护要件而撤销授益行政行为的情况；“基本权利保障理论”说中信赖保护权的提法缺乏宪法依据。综合以上三种学说，笔者认为，上述三种学说中的任何一种作为信赖保护原则的理论渊源都是正当的，但对于信赖保护原则的理论渊源的探寻不应停留在某一个原则上，去对其进行演绎或者牵强附会地类推。而应该从多角度阐释，将这三种学说结合，共同作为信赖保护原则的理论渊源。