限制出境的一般问题

　　前 言

　　当代社会，出国境问题不断升温。建国以来，我国出入境制度从无到有，逐渐完善，在短短的数十年中取得了长足的发展。近年来，国内外学者对出入境权的理论发展研究颇多，学者们普遍呼吁将公民出入境权的保护写入宪法，但对出境自由有决定性作用的限制出境制度研究者甚少。作为兼有社会管理与公共服务的国家事权，我国出入境管理虽规定了限制出境的法定情形，但也暴露出在制度规范层面与当今世界经济发展融合大背景下国际人口流动的实际不相适应等问题，规定过于原则、责任不清等问题已初步显现。由于缺乏制度层面的规范与细化，限制出境不仅容易导致侵犯公民的出境权，更极大可能由此牵连到侵害当事人的社会经济、精神文化等多方面权利。

　　正由于我国限制出境制度的不足，对公民权利的保护有所欠缺，一定程度上掩盖了该制度长期以来所发挥的作用，给我国出入境日常管控来了争议。在关注出入境权入宪的同时，亟待从限制出境制度出发，规范主体与程序等问题，细化决定、执行、救济等实际操作，不仅能丰富我国出入境体制和现状研究，更具有迫在眉睫的现实意义。

　　笔者结合长期在出入境管理部门工作的实践，对我国限制出境制度发展作简要介绍与回顾，对限制出境的法理依据作些梳理，对各部门的限制出境的种类进行分析，结合案例，指出当前限制出境中存在的问题，从限制权限、程序规范、纠错渠道等方面提出完善的对策和建议。
　　
　　一、限制出境的一般问题

　　（一）限制出境的概念与特征

　　生物的迁徙无不是为了生存的环境，除了自然生活环境外，人类的迁徙还受到了世界政治、经济、文化和社会环境的影响，人类为了寻找和尝试适合自己的环境，积极地从一个地方迁移到另一个地方。

　　在国际社会中，正是由于国家、地区间动态性的发展差异，导致了人类在国家、地区间的流动。在全球一体化的今日，人员在各个国家或地区间的流动更是成为一种潮流，在国际流动中出境的自由便成为出境权利的源泉。然而任何权利都是有界限的，出境自由也不例外。为了达到特定的目的，国家亦或地区对特定的人进行了出境的限制，人们的迁徙权利之自由由于更大的价值考量而受到了限制。原则上，限制出境指的是某一国家或地区根据法律授权基于国家安全、公共秩序、正当利益等考虑，通过一定方式和手段禁止其公民离开国土的制度。实践中，只有经授权的机关或部门享有限制公民出境的权力。虽然限制出境权力分散于各1一是强制性和选择性。根据国际法，限制出境是主权国家通行的做法，体现了国家意志，是一个国家出于维护国家安全、履行国际义务、保障社会秩序而逐步形成和建立起来的。

　　从立法本意来看，限制出境是国家以限制当事人出境自由为代价给予违法行为人违法的处罚或迫使当事人履行一定的法律义务的措施。限制出境会对当事人的迁徙自由权这一基本权利构成侵害，必须由法律授权的部门实施，且必须控制在合理范围内，只有这样限制出境制度才能获得正当性的基础。

　　虽然我国法律层面目前只规定了限制出境的法定情形，但综合各规范性文件，有权决定限制出境的机关只可能是人民法院、人民检察院、司法行政机关、部队军以上单位以及国务院有关主管机关，虽然对部分上述单位的决定权限存有争议，但其他任何社会组织、团体和个人均不得采取任何措施限制公民的出境自由。限制出境措施之使用也因所涉及的法律关系不同而有所差异，一般而言，刑事诉讼中的限制出境措施必须运用于案件侦查、起诉、审判及刑罚实施等全部诉讼阶段；但在行政、民事案件中，限制出境措施的发起和适用是有选择的，在行政案件中，由行政管理部门决定，在民事诉讼中，由相对人申请或由法院依职权决定。

　　二是预防性和制裁性。限制出境措施究其实质是对自由的限制，尽管这种限制对某些公民的影响不大，但其确实对当事人的活动范围施加了限制，而且这种限制是具有人身自由的制裁性。在国际社会经济发展大融合的背景下，这种制裁性对不同的公民影响程度是不同的。对于没有出境需要的公民，限制出境对其影响可能仅限于精神层面的，即一项对其毫无影响和意义的权利被限制了。对于长期定居在国外或有短期往来国境内外需求的公民而言，限制出境将对其生存和生活产生极大的影响，并使得该公民在其他权利方面受到影响。在行政处罚中，限制出境是对违法行为人违反出入境管理法律在国外进行非法活动的制裁。在行政、民事、刑事案件中，限制出境既能预防当事人不积极履行自身的法定义务又或是在行为人在诉讼中故意地实施了妨害诉讼的行为并在客观上发生了妨害诉讼进行的后果的情况下实施的，预防性和制裁性的特点更加明显。

　　（二）限制出境的正当性

　　1. 出境的自由

　　出境自由即为出境权，是指一个人自由离开本土国境的权利。在国际间的迁徙过程中，有无充分的出境权直接决定着作为一国公民是否充分享有自由迁徙的权利。大多数现代国家保护和承认公民出境权这一基本权利，并且通过法律来保障公民出境权的实现，也即，大多数公民可以按照自己的自由意志来决定是否离开自己的国家，他们的出境行为是自由的，不受其他组织、个人或其他因素的制约。

　　国际上，迁徙自由作为一项基本人权逐渐被国际社会所接纳，并成为国际移民法上的一项基本原则。

　　1948 年，《世界人权宣言》第十三条规定，人人有权离开任何国家，包括其本国在内，并有权返回他的国家。国内，1949 年新中国成立以后，具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条规定，中华人民共和国人民有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰及示威游行的自由权。1954年《宪法》第五十条规定，中华人民共和国有居住和迁徙的权利。受文化大革命的干扰，1975 年《宪法》大大缩小了公民的权利范围，没有规定迁徙自由权。此后，1978年、1982 年的《宪法》也没有能够恢复 1954 年《宪法》的规定。目前，我国宪法虽然没有将迁徙权或者出境权写入宪法，但从我国参加的国际公约和我国其他的法律法规中可以看出，改革开放以后，我国将出境权作为公民一项基本权利，其正当的权益是受法律保护的。1985 年颁布的《中华人民共和国公民出境入境管理法》第一条规定，为保障中国公民出入中国国境的正当权利和利益，促进国际交往，特制定本法。

　　可见，我国立法者意识到出境权是公民应依法享有的正当权益，第一次从法律层面明确了我国公民出入国境的权利。2006 年颁布的《中华人民共和国护照法》第一条规定，为了规范中华人民共和国护照的申请、签发、管理，保障中华人民共和国公民出入中华人民共和国国境的权益，促进对外交往，制定本法。护照作为公民出境最常用的证件，作为上世纪末本世纪初出入境管理三大法律之一，《中华人民共和国护照法》再次以法律的形式确定了依法保障中华人民共和国公民出境的权利。2013 年颁布的《中华人民共和国出境入境管理法》（简称“新法”）第三条不仅明确规定“国家保护中国公民出境入境合法权益”,还在该法中就如何服务好、实现好公民出境权的问题提出了法律层面简化出境手续、畅通出境通道等措施。当然，国务院等各国家部委等部门颁发的行政法规、部门规章等相关规范性文件中也多次提到保障公民合法的出境自由权，在此不一一赘述。

　　无论从国际法还是从国内法来看，我国公民享有出境自由。公民在不违反法律规定的前提下，自行决定行使还是不行使、以及如何行使，任何机关不得限制、干涉或剥夺。

　　2. 出境自由的相对性

　　任何自由和权利的行使都是有一定的限度的，出境权只能在法律规制范围内行使，为了更大的利益，在利益衡量和有效救济的基础上，可受到合理之限制。所谓限制出境，就是一个国家（或地区）出于国家安全、共同利益和他人利益等利益的考量通过一定的理由、方式和手段禁止或者限制其公民离开国土。出境自由虽然是公民的一项基本权利，但保障公民基本权利的目的，并非在于公民的行为或权益不受任何影响。如果出境自由毫无界限，则如罪犯、疾病携带者、不依法履行法定义务者将不受控制，将导致不安全因素的蔓延、应当履行义务者的逃逸，以致权利行使的混乱和权利主体之间矛盾丛生。

　　为了避免这种冲突的发生，有必要对于公民的基本权利的行使设定了某种界限。1966 年，《公民权利和政治权利国际公约》第十二条规定，人人有自由离开任何国家，包括其本国在内。上述权利，除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何限制。当然，对出境的限制以例外为特点，只有在为了满足公共需要，追求合法目的，合理采取措施，不滥用限制或者以任意方式进行限制时，采取的限制才被认为是合适的。

　　第一，对出境自由的限制是国家法律所授权的，而不是任意的行为。第二，限制出境的目的必须是出于保护国家安全、公共秩序和利益、道德或他人的权利和自由。第三，对出境自由的限制是“必需”的，要具有实施的紧迫性。

　　3. 保障公共利益的需要

　　合理地限制基本权利的目的是为了有效地保障基本权利，而为了有效地保障基本权利，必须对不符合社会公共利益的基本权利进行必要的限制。

　　根据《公民权利和政治权利国际公约》的精神，为维护国家、公共、他人及其它利益，对某些公民的出境权利作出必要的限制。

　　由于各成员国的经济、文化、经验等背景的多样性，使得他们对国际法上许可性限制的解释很难建立在同一个法律体系或价值观念上。

　　1966 年，《公民权利和政治权利国际公约》要求，不管成员国在哪个区域，处于何种发展阶段，他们各自对公约的解释，确立的标准和标准的使用应保持一致，即行使权利和自由不得违背社会的公共利益。由此可见，保护公共利益是对公民出境总的限制性规定，同时也表明了限制目标。在我国，宪法第五十一条中规定的“中华人民共和国的公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”,其中，“国家的、社会的、集体的利益”主要就是指国家安全、社会秩序等以保障人权为目的的“公共利益”.在国际社会，出于维护“公共利益”的考量，在保障本国公民享有出境权等迁徙自由权的同时，都对本国公民的出境权作出了法律上和实际上的限制。基于这一要求，经过多年实践，各国对限制出境的情形部分形成了比较统一的认识：“国家安全”是指保护国家和国家的民众不受间谍、阴谋破坏、政治暴乱、公共暴乱、袭击国防设施以及直接的或者与某国相联合的外国干预等。

　　“公共秩序”指的是公共场所有规律、可预见、和谐稳定的状态，缺少公共秩序能引起社会不稳定，旨在保护公众和社会组织的利益。“公共卫生”指防止传染疾病的传播，防治地方性疾病、职业病及其他各种形式的疾病，以确保大多数人的健康。由于世界各国对“道德”与“他人的权利和自由”的观念差别较大，目前没有统一普遍的标准。由此可见，虽然各国对国际法的释义存在差异，但根据国际法的规定，为了维护国家安全、公共秩序或其它正当利益等公共利益，对某些公民的出境权进行必要的限制是各国通行的做法。

　　（三）我国限制出境制度的历史沿革
　　
　　1.限制出境的发展过程

　　建国后，我国出入境管理的发展大体可分为两个阶段：一是建国后至改革开放前，为全面限制阶段。二是改革开放以来，为逐步放开阶段。1949 年新中国成立到 1978年改革开放前这一时期，受计划经济和左倾主义思想的影响，我国在出入境管理方面实行严格限制的政策，虽然在法律上没有明确规定，但办理出入境手续繁琐、审查严格、时限不定，很少能有人申请成功。在文化大革命时期，出国被认为是叛国去参加反革命活动，是对社会主义国家的不满。根据公布的资料显示，从 1949 年至 1978年期间，我国出国人数只有 21 万人次，这其中还包括前往港澳台的探亲的人数与国家公派出国人员，年均仅 7000 人，这与我国当时的人口相比，是个极其不相称的数字。

　　可以看出，由于客观的历史条件和政治环境，此阶段国家对所有人的出境基本都进行了限制。1978 年改革开放以后，我国限制出境制度经历了四个阶段的变革，直至现在发展成了“大进大出，快进快出”的格局。

　　第一阶段为 1978 年至 1985年，为开始放宽。期间，中共中央提出“拨乱反正”和“把工作重点转入社会主义现代化建设上来”的政策方针，同时也是出入境管理制度全面清理“左”的思想影响，各地开始贯彻“解放思想、实事求是”思想路线，配备专人负责出国境审查，虽然出国条件依然很严格，但逐步放宽了普通民众因私出国的申请。第二阶段为 1986 年至2002 年，为立法完善。期间，国家开始施行《中华人民共和国公民出境入境管理法》

　　和《中华人民共和国外国人入境出境管理法》两部基本法。1986 年 12 月，公安部、外交部等公布了《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》与《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》。法律法规的出台，公开了各项规定，首次明确了限制出境的法定情形。在改革开放逐步深入和经济快速发展的背景下，全国各地掀起了出国务工的热潮，出境逐渐融入了民众的生活，为以后出入境管理向制度化、规范化、简便化发展奠定了基础。第三阶段为 2002 年至 2012 年，为转变定位。2002年，公安部下发通知，在全国 200 多个大中城市实行“按需申领”,凭户口本、身份证申办护照，取消提交境外邀请函和签发护照附发出境登记卡的做法，这是对国家对公民出入境从“管理”向“服务”的定位转变的具有标志性的一步。

　　第四阶段为2013 年至今，为整合提升。2013 年 7 月 1 日起，原 1985 年颁布的出入境两大基本法合二为一，《中华人民共和国出境入境管理法》正式实施，新法以“不断提升服务和管理水平，公正执法，便民高效，维护安全、便捷的出境入境秩序”为立法原则，结合前期实践，汲取了世界先进国家和地区的经验，梳理整合了各规范性文件中限制出境的情形。此后，国务院等部门陆续对《中华人民共和国出境入境边防检查条例》、《中国公民往来香港特别行政区澳门特别行政区管理条例》和《中国公民往来台湾地区管理条例》等配套行政法规进行修订工作。

　　2. 限制出境的中国法现行渊源

　　我国的法律中虽未明确规定，实践中也未形成成熟的限制出境的制度，但限制出境的具体情形散见于诸多法律文件中，限制出境的制度已然存在，有时也只是表述不一而已。1985 年的《中华人民共和国公民出境入境管理法》第八条规定：“有下列情形之一的，不批准出境：（一）刑事案件的被告人和公安机关或者人民检察院或者人民法院认定的犯罪嫌疑人；（二）人民法院通知有未了结民事案件不能离境的；（三）被判处刑罚正在服刑的；（四）正在被劳动教养的；（五）国务院有关主管机关认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的。”第九条规定：“有下列情形之一的，边防检查机关有权阻止出境，并依法处理：（一）持用无效出境证件的；（二）持用他人出境证件的；（三）持用伪造或者涂改的出境证件的。”2007年颁布的《中华人民护照法》第十三条规定：“申请人有下列情形之一的，护照签发机关不予签发护照：（一）不具有中华人民共和国国籍的；（二）无法证明身份的；（三）在申请过程中弄虚作假的；（四）被判处刑罚正在服刑的；（五）人民法院通知有未了结的民事案件不能出境的；（六）属于刑事案件被告人或者犯罪嫌疑人的；（七）国务院有关主管部门认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的。”第十四条规定：“申请人有下列情形之一的，护照签发机关自其刑罚执行完毕或者被遣返回国之日起六个月至三年以内不予签发护照：（一）因妨害国（边）境管理受到刑事处罚的；（二）因非法出境、非法居留、非法就业被遣返回国的。”

　　第十五条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、行政监察机关因办理案件需要，可以依法扣押案件当事人的护照。案件当事人拒不交出护照的，前款规定的国家机关可以提请护照签发机关宣布案件当事人的护照作废。”1986 年颁布的《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区的暂行管理办法》第十四条规定：

　　“内地公民申请去香港、澳门有下列情形之一的，不予批准：（一）属于《中华人民共和国公民出境入境管理法》第八条规定情形的；（二）不属于本办法第七条和第八条规定情形的；（三）编造情况，提供假证明，欺骗公安机关出入境管理部门的。”1991年颁布的《中国公民往来台湾地区管理办法》第十二条规定：“申请前往台湾的大陆居民有下列情形之一的，不予批准：（一）刑事案件的被告人或者犯罪嫌疑人；（二）人民法院通知有未了结诉讼事宜不能离境的；（三）被判处刑罚尚未执行完毕的；（四）正在被劳动教养的；（五）国务院有关主管部门认为出境后将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的；（六）有编造情况、提供假证明等欺骗行为的。”1995年颁布的《中华人民共和国出境入境边防检查条例》第八条规定“出境、入境的人员有下列情形之一的，边防检查站有权阻止其出境、入境：（一）未持出境、入境证件的；（二）持有无效出境、入境证件的；（三）持用他人出境、入境证件的；（四）持用伪造或者涂改的出境、入境证件的；（五）拒绝接受边防检查的；（六）未在限定口岸通行的；（七）国务院公安部门、国家安全部门通知不准出境、入境的；（八）法律、行政法规规定不准出境、入境的。”上述法律法规对限制出境的规定，由于制定的背景、主体不同，规定并不一致，如劳动教养已被废除，已失去了现实意义。2013年实施的新法第十二条对上述规定进行了整合，目前，我国公民被限制出境的有六大情形。具体为：（一）未持有效出境入境证件或者拒绝、逃避接受边防检查的；（二）被判处刑罚尚未执行完毕或者属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的；（三）有未了结的民事案件，人民法院决定不准出境的；（四）因妨害国（边）境管理受到刑事处罚或者因非法出境、非法居留、非法就业被其他国家或者地区遣返，未满不准出境规定年限的；（五）可能危害国家安全和利益，国务院有关主管部门决定不准出境的；（六）法律、行政法规规定不准出境的其他情形。

　　需要注意的几个问题是：一是限制出境的对象。上述法律法规等规范性文件中限制的对象既包括中国人，也包括境外人员，如外国人、无国籍人等，但本文主要探讨中国公民被限制出境问题，对境外人员出境问题不作详细探讨。二是限制出境中“境”的范围。从世界范围来看，大多数的国境与边境是重合的，国境和边境都是指临近国界的区域范围。

　　但我国由于存在香港、澳门特别行政区和台湾地区“两岸四地”的特殊国情，故我国（内地）法律规范中的“出境”指前往香港、澳门、台湾或国外。

　　此外，由于香港、澳门、台湾地区与内地法律制度的区别，本文对港澳台地区的限制出境制度不做论述。三是限制出境人员与登记备案人员。2003 年，中共中央组织部、公安部、人事部出台《加强国家工作人员因私事出国（境）管理的暂行规定》中指出，国家工作人员出国（境）需要按照组织、人事管理权限和行政隶属关系出具单位意见，意在国家工作人员出境前必须进行组织上的审核与审批，需要审批的国家工作人员被称为“登记备案人员”.一般情况下，国家工作人员的申请均能通过各主管单位审批，部分涉及国家机密或敏感岗位的工作人员在调离原岗位 1 至 3 年后均能通过组织审批程序。国家工作人员出境受到限制依据的是人事管理内部规定，限制出境人员又称法定不批准出境人员，依据的是出境入境管理法等法律法规，限制出境人员与登记备案的国家工作人员在法律依据、限制手段、目的等方面有着本质的区别。