限制出境制度存在的问题

　　三、限制出境制度存在的问题

　　根据现行制度，有权部门对限制出境的对象应当及时报公安机关备案，由公安机关出入境管理与边防检查部门视情采取相应的禁止、限制、控制措施。由于权利主体不明确、缺乏操作规范，实践中对公民自由可能造成不必要的侵害。

　　（一）法律授权不清

　　限制出境措施之所以在实践中存有争议，主要原因是它较多时候是两个以上职能部门分别作出的连续性行为。此外，由于关于限制出境的规定凌乱，对主体的限制权限、审批层级等规定模糊。

　　1. 部分决定主体未有法律授权公安部《关于实行对法定不批准出境人员通报备案制度的规定》中提及部队军以上单位、中央国家机关认为申请人出境后将会对国家安全造成危害或者对国家利益造成损失的，不能批准出境的，向公安部通报。部队对军人的限制以及中央国家机关对邪教等特定人员的限制已在实践中开展，但对于部队军以上单位以及中央国家机关的限制权，没有法律层面的立法授权。此外，对国务院外派机构如研究所、驻外办公室、直属事业单位是否具有限制权也无明确统一的规定。

　　2. 审批权限规定过于笼统1998 年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部曾在《关于实行对法定不批准出境人员通报备案制度的规定》中就限制出境审批手续有过简单的规定。1996 年，国家税务总局印发的《关于认真贯彻执行阻止欠税人出境实施办法的通知》对税务部门阻止欠税人的出境的欠税金额及内部审批程序有过简单的规定。限制出境的措施审批规定比较零散，过于原则，实践中审批层级不统一。

　　例如，对危害国家安全和利益的相关人员的限制出境审批程序和批准权限未有规定，操作随意性大。
　　
　　（二）操作规范粗糙

　　自公安部 1998 年下发《关于实行对法定不批准出境人员通报备案制度的规定》以来，法律、法规层面没有对限制出境对象报列的审查内容、期限裁量、以及权利告知等事关当事人切身权益的程序作细化规范。对限制出境的规定，分散于具体的实体法、特别程序法与个别司法解释之中，关键程序的欠缺有违正当法律程序的理念。

　　1. 审查内容不明晰限制出境的执行机关通常是公安机关出入境管理部门或边防检查机关，执行机关对报列对象采取书面审查还是实质审查无明确规定。通常情况下，执行机关在收到相关部门报列材料后，会审查被限制对象的身份信息，身份信息有误的会退回修正，身份信息无误的会将有关身份信息、报列事由、限制期间等信息输入限制系统，并不对限制出境事项的实质内容作审查。

　　2. 自由裁量权过大当前限制对象过于宽泛，且限制出境期限较长，自由裁量权过大。护照法第十四条规定，对“因非法出境、非法居留、非法就业被遣返回国”的申请人，公安机关应在六个月至三年内不予以签发护照。但由于各国遣返依据不一，被遣返的原因包括无经济保障、患病、犯罪等多种多样，不考虑客观遣返原因，一律以最长三年的期限对遣返人员予以出境限制过于绝对。此外，新法第十二条虽然规定犯罪嫌疑人、正在执行刑罚的人员不准出境，但对被判无罪、缓刑以及单处罚金者，不考虑案件客观情况以及当事人的罪行轻重，限制效力自侦查到刑罚执行完毕为止，不符合比例原则，也有违无罪推定的理念。

　　3. 告知途径单一迄今为止，只有 2013 年《最高人民法院关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》第四百零四条规定，人民法院决定限制外国人和中国公民出境的，应当口头或者书面通知被限制出境的人。实践操作中，口头告知几乎成了唯一的告知途径。在无法口头告知的情况下，限制出境的决定机关和执行机关往往以法律无规定而不进行告知。例如，某一当事人从上海准备出境，在上海机场边检查验时被边检告知因有未了结的民事纠纷被法院限制出境，但作出决定的法院不会到现场协助处置，边检也不会解释具体限制的事宜，往往造成当事人无法知晓限制出境的时间、期限和决定机关等关键信息。

　　（三）权力行使滥用

　　目前，限制出境的操作依据主要是各部门转发公安部或与公安部联合下发的规范性文件，由于法律位阶低，导致限制出境的报备权力行使存在乱象。

　　1. 应限不限及时全面地向公安机关出入境管理部门或边检机关报备各自认定的被限制出境的对象，是各主管机关法定的职权和义务。

　　虽然《关于实行对法定不批准出境人员通报备案制度的规定》中明确规定了部分报备主体，但由于该执行依据是以公安部名义下发的规范性文件，造成部分单位对报备工作认识不到位，导致报备对象不完整。

　　例如，对被取保候审的嫌疑人，办案部门均认为取保候审已证明犯罪嫌疑人社会危害性不大，不需要再将犯罪嫌疑人限制出境。

　　2. 任意扩大报备对象各有权单位向公安机关出入境管理部门或边防检查机关报送限制对象名单后，执行单位在工作中确实能及时发现和控制所报对象出境，并协助报列单位抓获犯罪嫌疑人或发现相关对象的动态。报列单位片面认为通过限制出境能获得工作的主动性，在报备时恣意扩大报备对象，把部分案外人、证人、上访人员或一些不需要采取限制措施的人员均报为限制对象，严重扰乱了限制工作的秩序和侵犯了他人的权利。

　　3. 逾期不撤销被限制出境对象的法定限制情形消失后，被限制人员又成为了拥有出境自由权的普通公民，被执行机关应当批准其出境，不再限制其出境。在口岸查控中，由于一次报备的查控期限最长不超过 3 个月，3 个月后有权单位不续控，限制自动撤销。但在公安机关出入境管理部门中，有权单位在报备时不受 3 个月的限制，可以根据限制对象的具体情况或案件诉讼进程确定控制期限。作为决定的机关应当在限制情形消失后及时通知执行单位取消控制，但决定机关无故拖延撤销或被动等待超期自行失效的现象普遍存在，导致部分案结事了的当事人到了口岸而被告知还在限制期限内。

　　（四）救济渠道不健全

　　限制出境的责任在实践中存有争议，主要原因是限制出境较多时候是两个以上职能部门分别作出的连续行为，且种类各异，导致救济责任和赔偿责任不科学。

　　1. 救济责任承担存争议公安机关出入境管理部门或边防检查机关根据决定机关的通知采取相应的收缴、吊销出入境证件或阻止出境等决定，履行了协助执行的义务，却承担着当事人提起行政复议、诉讼的法律后果。例如，在对有未了结民事案件的当事人限制出境过程中，法院将报列当事人为限制出境对象材料交送公安机关后，公安机关核对无误的会在24 小时内将当事人信息录入系统中，若当事人申办出入境证件，公安机关会告知当事人其本人属于限制出境的对象，无法办理出境证件。实践中，对于当事人是就法院还是公安机关行使救济权利，法律并未规定，被限制人往往不会就实质作出限制出境决定的有权单位，而是对形式上作出限制出境决定的部门即公安机关出入境管理部门或边防检查机关申请救济，而作为执行机关，确实也说不清当事人为何被限制出境，造成了救济地位上的尴尬。

　　2. 国家赔偿责任未明确我国的国家赔偿有行政和刑事赔偿两种，对行政机关或司法机关错误限制他人人生自由等侵犯人身权利的赔偿已有明确规定。限制出境措施实际上剥夺了当事人的部分人身自由权利，且这种限制的压力对不同主体的影响是不同的。例如，对于长居国外的华侨错误限制出境，其精神压力和损害明显大于无出国需求的普通民众。实践中，由于对限制出境是否属于限制人身自由的措施存有争议，《中华人民共和国国家赔偿法》并没有明确当事人对被错误限制出境和因此造成的精神损害的有申请国家赔偿的权利。