限制出境制度的完善

　　四、限制出境制度的完善

　　为了在实现管理目的同时，又避免对当事人的合法权益或较大权益造成侵害，有必要从出境权的变迁角度，在法律层面对限制出境制度进行审视。

　　（一）明确法律权限

　　出入境理论和实践已日渐丰富，我国限制出境制度应与国际出入境的“出境从宽，限制从严”的原则与精神相吻合。

　　1. 确定具有限制权的主体限制出境措施剥夺了当事人的部分人身自由权利，根据《宪法》、《立法法》之规定，限制人身自由的措施应由法律授权。目前，《中华人民共和国出境入境管理法》、《护照法》等法律只授予了法院、检察院、国务院有关主管部门等对特定对象限制出境的权力。部队军以上单位以及中央国家机关对特定对象进行限制，虽然已获得了公安部的认可，但尚需要法律层面的授权。此外，对“国务院有关主管部门”的理解应采用狭义解释，即只包括有权限的国务院各部委、直属机构等，不包括下属、派出机构。

　　2. 确定限制权的审批权限吸收借鉴 1998 年最高人民法院等部门研究商定的对 5 种限制出境人员审批权限规定的经验，进一步规范对限制出境审批权限的设置。对犯罪嫌疑人、被告人、罪犯、人民法院通知有未了结民事案件的人员限制的，可沿用现行做法，限制出境的决定由相应县（市）级以上公安机关、人民检察院、人民法院、司法行政机关作出。

　　对“可能危害国家安全和利益”的对象审批应严格把关，建议由国务院有关主管机关省级以上部门扎口审批。对中央国家机关认为需要限制的人员，其限制决定建议由中央相应的各部委作出。对部队认为需要限制的人员，其限制决定应由军以上单位作出。
　　
　　（二）细化操作规范

　　以实现公平正义为原则，完善细节瑕疵，加强对限制出境实践操作的规范。

　　1. 细化审查内容由于法律授予了决定机关限制的权限，限制决定的作出是有权部门基于自身职权的有效主张，执行机关收到决定机关的报备通知后，无专业的能力和义务进行实质审查，只负责相关法律手续、文件的形式审查，应属于非常典型的多阶段行政行为。公安机关出入境管理部门或边防检查等执行机关负有对限制对象姓名、身份证号码等信息进行核对的义务，对关键信息不相符合的经通知决定机关后有权撤销报备数据。

　　2. 细化裁量标准坚持不滥用的原则，对限制出境的期限应精确裁量，统一限制标准。对“因非法出境、非法居留、非法就业被遣返回国的”的限制对象应考虑到各国遣返措施应用标准的不统一，对国外未说明遣返原因的，建议取消限制。对确属被遣返人员的，建议按照被遣返对象在国外非法状态的存续的时间长短为标准进行不同期限的限制。对被判缓刑、单处罚金者，针对被限制人员的表现，以符合法定程序的方式对其进行考察，可对遵守法律所定事项、积极悔改的被限制人员解除出境限制或缩减其限制期限，以达激励效果。当然，减免程序、条件需作出严格规定。

　　3. 细化告知手续决定机关对于限制出境的决定应以书面形式作出，同时应送达被申请人，除法定情形外，应禁止不履行告知程序直接将限制出具的决定通报执行机关。

　　限制出境决定书应载明限制原因、期限、决定机关等关键信息，以及被限制对象的陈述、申辩、复议、诉讼等权利。应采取邮寄、公告、留置等多种送达方式或设立查询途径，避免被限制对象在办理出境证件或至口岸出境时才得知被采取了限制措施，而造成不必要的损失和矛盾扩散。执行机关根据决定机关的限制决定作出不予签发出境证件或阻止出境决定的，应当书面告知具体限制出境的单位、期限等关键信息。
　　
　　（三）健全监督与纠错机制

　　建立完善内外部监督机制，明确各阶段行为主体法律责任，将限制出境视作限制人身自由纳入国家赔偿是完善限制出境制度的主要路径选择。

　　1. 建立监督体系着重对迟报、漏报、错报等情况建立监督机制，坚决杜绝因决定机关乱作为致使某些重点限制对象借出境之机逃避司法机关追究法律责任，给国家在经济上造成重大损失、政治上带来不利的影响或侵犯他人的正当权益。公安机关出入境管理部门或出入境边防检查机关应加强对内外部限制出境工作的检查指导，定期对报备或边控数据进行清理，对滥用限制权的报备单位应发出工作建议函。

　　2. 明确救济主体作为执行机关，地方公安机关出入境管理部门或边防检查机关虽有法定的独立执法权，但这两部门均是公安机关的内设部门，并不是完全意义上上的独立的执法主体。人民法院、人民检察院、国家安全机关和司法行政机关等作出限制决定的部门，应当承担因作出限制出境决定而引起的法律不利后果的责任。参考多阶段行政行为的责任分担理论，被限制对象对决定机关作出的限制决定不服的，决定机关应当作为当事人申请法律救济的被申请人承担法律后果。

　　3. 纳入国家赔偿限制出境一定程度上剥夺了当事人的人身自由，在决定机关错误作出限制出境决定后，给当事人或相关企业、组织造成损失的，应该纳入《中华人民共和国赔偿法》的调整范围，作出决定的机关为赔偿义务机关。所谓错误作出是指：违反职权规定如未获得法律授权、违反程序规定如未依法告知、违反实体性规定如滥用限制权力等。赔偿的方式和计算应按照侵犯公民人身自由权的相关规定，按照限制出境的期限，向被限制对象或相关企业、组织支付赔偿金。

　　（四）优化制度设计

　　充分吸收过往以及先进国家的经验，结合国情，不断促进限制出境制度的优化和改革。

　　1. 设置特别程序根据“金融危机”背景下防范企业主弃厂外逃的工作经验，在遏制限制措施滥用的同时，为提高效率，保护公共利益，有必要对有外逃倾向的企业负责人等部分特定人员设置特别程序。在紧急情况，需要采取限制措施的，可以根据决定机关公函，地方出入境管理部门或边防检查机关在短期内临时控制，期限一般可限于两日以内，并同时要求决定机关按照规定程序补充限制手续。

　　2. 缩小限制区域坚持出境从宽的国际出入境原则，依法保障公民出境权。虽然我国内地、香港、澳门、台湾存在着“一国两制四法域”的客观现实，但随着内地与香港、澳门司法协助向纵深发展，可以依法放宽限制对象从内地短期往来香港、澳门的规定，条件成熟时，也可尝试立法放宽限制对象从大陆短期往来台湾的限制。

　　3. 引进担保制度从价值衡量的角度看，在优先保护公共利益的同时，充分保障个人合法利益。根据案件性质、当事人的具体情况，对在国外工作人员、留学生、华侨等长期居住在国外的人员以及因危及情况确需出境人员，设置出入境管理领域担保制度，允许被限制对象可向决定机关提供财产担保或交付一定数量保证金等形式的充分、可靠的担保后，给予一定期限内的出境权利。