限制出境制度的现状

　　二、限制出境制度的现状

　　虽然，限制出境是国际社会通行做法，国际法也明确了法源，但限制出境在实践操作和理论发展方面还比较滞后。

　　（一）限制出境的职能归属

　　综合我国现行规定，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关和司法行政机关，部队军以上单位、国务院有关主管机关具有对具体对象限制出境的权利。

　　上述单位作出限制决定后应当及时通报执行机关即公安机关，具体涉及公安机关两个部门：地方公安机关出入境管理部门和边防出入境检查机关。

　　有权单位将限制决定通报给地方公安机关出入境管理部门的，简称“对法定不批准出境人员通报备案”.地方公安机关出入境管理部门隶属于公安部出入境管理局，主要限制出境的职能为：（一）自接到法定不批准出境人员通报备案通知书之日起，在通报备案限制出境期限内不予批准通报备案对象的出国（境）申请；（二）对已持有有效护照或者出入境证件的被限制对象，予以收缴、吊销，不能收缴、吊销的由省级公安机关报公安部出入境管理局宣布作废；（三）对因妨害国（边）境管理受到刑事处罚的人员及因非法出境、非法居留、非法就业被遣返回国的人员自刑法执行完毕或者被遣返回国之日起六个月至三年内以来不予以签发护照。

　　有权单位将限制决定通报给出入境边防检查机关的，简称“边控”.1998 年，国务院决定对部分出入境边防检查机关进行人民警察职业化试点。经改革，北京、天津、上海、广州、深圳、珠海、厦门、海口、汕头边检总站属于公安警察编制，隶属于公安部出入境管理局，其它边检站属于武警编制，隶属于公安部边防局。

　　“边控”一般是在被限制对象已持有有效护照或者出入境证件，有关部门不能或来不及收缴、吊销、宣布作废的情况下在出境口岸实施阻止出境。虽然，出入境边防检查机关隶属于两个不同的部门，但限制出境的职能均为：在口岸出入境边防检查中，遇有人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关和司法行政机关，部队军以上单位、国务院有关主管机关等单位交控人员的，进行核实确认，按交控单位要求阻止被限制对象出境。

　　（二）限制出境的程序

　　有权单位将限制决定通报给地方公安机关出入境管理部门的，限制出境的程序如下：（一）公安机关、国家安全机关认定的犯罪嫌疑人，被判处刑罚依法由公安机关执行的罪犯，或者有其他违反法律行为尚未处理并需要追究法律责任的人员，其限制出境的决定由县（市）级以上公安机关或者国家安全机关作出，并向所在地地（市）级以上公安机关通报备案；（二）人民检察院认定的犯罪嫌疑人，刑事案件的被告人，未了结民事案件的当事人，经人民法院判处缓刑、宣告假释或者单处罚金、没收财产、剥夺政治权利等刑罚正在执行的，或者有其他违反法律行为尚未处理并需要追究法律责任的，其限制出境的决定由县（市）级以上人民检察院或者人民法院作出，向所在地地（市）级以上公安机关通报备案；（三）在监狱服刑期间获准监外执行或者越狱潜逃的罪犯，其限制出境的决定由县（市）级以上司法行政机关或者公安机关作出，并向所在地地（市）级以上公安机关通报备案；（四）国务院有关主管机关、其他中央国家机关和部队军以上单位认为申请人出境后将会对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失，不能批准出境的，向公安部通报备案；（五）通报备案机关以外的单位或者个人，发现需要通报备案的人员，应当通过有权管理的相应的机关实施通报备案；（六）需要跨地区通报备案的人员，由接受通报备案的公安机关上报省级公安机关通报有关地区；（七）通报备案机关和接受通报备案的公安机关需根据通报备案对象的不同情况采取相应的禁止、限制、控制措施。

　　有权单位将限制决定通报给出入境边防检查机关的，一般边控程序如下：人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关和司法行政机关，部队军以上单位、国务院有关主管机关等单位对某些公民进行限制出境的，需要在边防检查站（即出境口岸）阻止出境的，应填写《口岸阻止人员出境通知书》。在本省、自治区、直辖市口岸阻止出境的，应向本省、自治区、直辖市公安厅交控。在紧急情况下，如确有必要，也可先向边防检查站交控，然后补办手续。控制口岸超出本省、自治区、直辖市的，应通过有关省、自治区、直辖市公安厅、局办理交控手续。

　　（三）限制出境的期限

　　目前，法律层面并没有对限制出境的期限进行具体规定，一般依据公安部的内部规定执行。

　　有权单位将限制决定通报给地方公安机关出入境管理部门的，限制期限一般为一年，特殊情况下不得超过五年。除有关法律、法规明确规定的外，一年以上五年以下不批准出境的决定，由市级通报备案机关作出；一年以下（含一年）不准出境的决定，由区、县级通报备案机关作出。有权单位将限制决定通报给出入境边防检查机关报列为口岸控制对象的，控制期限一般为 1 个月，最长不得超过 3 个月。需要延长边控期限的，交控单位应当在原控制期限内办理续控手续。超过控制期限的，边防检查站自动撤控。

　　（四）限制出境的种类

　　在讨论限制出境的性质之前，有必要讨论下限制出境与不批准出境申请、不予以签发出入境证件的区别。上文提到，我国法律层面并没有统一限制出境的称谓，实践中也未形成成熟的限制出境的制度，限制出境在各个规范性文件中提法不一。限制出境的执行机关之一公安机关出入境管理部门对于限制出境的对象可以采取不批准出境申请、不予以签发出入境证件的方法限制特定对象出境，不批准出境申请和不予以签发出入境证件是限制出境的手段之一。需要注意的是，不批准出境申请和不予以签发出入境证件的对象不完全是限制出境的对象，如《护照法》规定，对于不具有中华人民共和国国籍的、无法证明身份的或者在申请过程中弄虚作假的，不得予以签发护照。上述此类申请人由于不属于限制出境人员，故对此类限制的性质以不批准护照申请为例作简要介绍。中国的护照分为外交护照、公务护照和普通护照。

　　外交护照由中华人民共和国外交部负责签发，由中华人民共和国党、政、军高级官员、全国人民代表大会官员、全国政协主要领导人、外交官员、领事官员及其随行配偶、未成年子女和外交信使持用。公务护照由中华人民共和国外交部负责签发，由中华人民共和国驻外使馆、领馆或者联合国、联合国专门机构以及其他政府间国际组织中工作的中国政府派出的职员及其随行配偶、未成年子女持用。普通护照由公安部负责签发。2007 年 1 月 1 日《中华人民共和国护照法》颁布以前，分为因公普通护照与因私普通护照。普通护照是指发给一般公民（即平民百姓）使用的护照。公民因前往外国定居、探亲、学习、就业、旅行、从事商务活动等非公务原因出国的，由本人向户籍所在地的县级以上地方人民政府公安机关出入境管理机构申请普通护照，普通护照即因私护照。因公普通护照主要颁发给各级政府、社会团体的一般工作人员和国有企事业单位因公出国人员。因公普通护照并非由公安部签发，而是由各地人民政府外事办公室负责接受申请和签发，主要颁发给出国定居、探亲、访友、继承财产、留学、就业、旅游等因私事出国的中国公民。中国开始颁布施行《护照法》后，因公普通护照更名为公务普通护照，划归公务护照的范围内而因私普通护照则更名为普通护照。因本文讨论的是中国普通公民出境问题，在此仅就因私普通护照的签发问题作简要讨论。随着《行政许可法》的颁布，公安部指出“公安机关对公民申请因私出国护照的审批，是外部行政行政管理行为，是行政许可。”2007 年，公安部颁布的《中华人民共和国普通护照和出入境通行证签发管理办法》明确，公民申请普通护照的，公安机关出入境管理机构应当自收到申请材料之日起十五日内签发。在偏远地区或者交通不便地区或者因特殊情况，不能按期签发普通护照的，经省级人民政府公安机关出入境管理机构负责人批准，签发时间可以延长至三十日。实践中，不属限制出境的对象由于提交不了法定材料或弄虚作假等，出境申请没有被批准属于行政许可不批准，申请人可根据《行政许可法》依法保护自己的权益已无争议。