房屋征收领域侵权渎职行为法律规制的完善(2)

　　9. 补偿依据归档制。

　　《新条例》第二十九条规定，“房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案……”.补偿依据是在被征收房屋被拆除后唯一能反映当时情况的资料，为了便于核查，建议建立补偿依据归档机制。补偿依据归档制，是指按照档案保存的有关规定，对与房屋征收补偿有关的所有资料进行整理归档，并保存备查的一种制度。补偿依据归档制有几个重点：一是要确定归档内容。一般归档内容应包括单户的房屋及附属物调查登记表、房屋合法面积的确认依据（主要指被征收房屋的土地证、产权证、建筑执照等，如涉及测绘的，应将测绘资料进行存档）、被征收房屋的照片（如有条件的应保存摄像资料）等；二是要确定归档的形式。一般对于被征收人档案建议参照产权档案一户一档，对于项目档案可以按项目存档；三是要确定保存期限。从前面的案例中可以看出，由于房屋征收活动的安置房交付时间距离旧房拆除时间较长，部分举报人迫于个人利益，不能在案发时及时举报，导致案件查证时间距离案发时间都较长，因此，补偿依据的归档期限应该按照财务档案保管的有关规定，不低于十五年。

　　10. 房屋征收补偿电子监察制。

　　房屋征收补偿工作涉及千家万户被征收人的权益，每年一个地方因房屋征收产生的数据量高达上千万组，生成档案上万套，依靠现有的部门和人员难以全面预防补偿中的违法行为。在电子信息化的今天，建议运用科学信息化手段，通过开发房屋征收软件来加强房屋征收补偿的电子监察工作，建议建立房屋征收补偿的电子监察机制。

　　房屋征收补偿电子监察制是依托于电子网络平台，对房屋征收全过程进行跟踪监督，并对房屋征收过程进行全程记录的制度。房屋征收补偿电子监察制虽然作为房屋征收运行十大制度之最后一种制度出现，但实质上这种制度的建立实现了房屋征收流程中的人工、网络运行监控两条线。上述九项制度都可以而且必须在网络监察中体现出来。

　　文章第一部分分析发案原因时曾经提到信息化程度低，资料调取困难。建立并完善房屋征收补偿电子监察制，不但可以解决上述问题，有效地实现资源共享，而且可以避免某些人利用信息掌握不对称、信息传达不及时所实施的犯罪。

　　（二）房屋征收领域侵权渎职行为的责任追究。

　　针对《新条例》中明确追究刑责，但是没有具体责任设置的问题，建议房屋征收过程中，责任人员如果符合“渎职罪”的犯罪构成，应依渎职罪追究责任。简单说来，只有违法行为与罪名、刑事责任逐一对应、精确设计，才能将制度的缺漏堵住。笔者认为，可以或作为现行刑法的补充，或专门制定房屋征收的特别立法，对房屋征收领域的侵权渎职行为进行追责，具体建议增加以下内容：

　　1. 增加房屋征收过程中滥用职权入罪条款（一）。

　　《新条例》和行政强制法对强制房屋征收有明确的规定，不管是程序上，还是要件上，都有明确要求。但是为了追求房屋征收项目进度，一些地方领导不断给属地增加压力。而为了完成任务，提升政绩，房屋征收现场组织负责人员往往会出现置法律于不顾的情形。也有部分强制征收活动中，出现预案不到位，现场处置不当等情况。

　　针对上述在房屋征收过程中，房屋征收工作人员未履行职责，擅自或未按法定程序组织强拆，致使人民财产、利益遭受重大损失，造成后果赔偿巨额资金的，同时又造成了公共财产、国家利益或人民利益受损情形的，建议增加入罪条款，即，“房屋征收工作人员滥用职权或者玩忽职守，非法组织强拆，致使房屋征收补偿资金流失或被征收人利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”

　　2. 增加房屋征收过程中滥用职权入罪条款（二）。

　　房屋征收的前置条件要求符合城市总体规划和土地利用总体规划，而在城市高速发展的过程中，土地指标一直是各地无法解决的一个瓶颈问题。各地为了鼓励项目快上，往往出现违规用地行为，在土地指标不到位，未经有权部门批准用地的情况下违规使用土地。尤其是城郊结合部的土地，因为距离城区较近，商业价值高，地方政府在明知违法的情况下，擅自启动房屋征收项目。土地手续不具备的情况下，房屋征收项目的合法性也就无从谈起。类似的资金不到位、安置房不到位等情况也时有发生。

　　有些项目，被征收人房屋被拆除后，补偿款不能及时兑付，在外长期过渡，造成很多的社会不稳定因素。为了解决此类问题，建议增加入罪条款，即，“作出房屋征收决定的政府工作人员徇私舞弊，违反《新条例》规定，在前置程序不完备的情况下，擅自批准房屋征收项目启动，致使国家与人民利益遭受重大损失，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。”

　　3. 增加房屋征收过程中滥用职权入罪条款（三）。

　　《新条例》规定，市、县级人民政府应当制定补助和奖励方法，对被征收人给与补助和奖励。一些实施项目的属地政府，为了加快房屋征收进度，在已有的补助和奖励政策外，擅自出台搬迁奖励政策，如增加对违章建筑的补偿、对货币补偿的奖励。

　　这些奖励的设置，对钉子户难缠户的照顾，以及对一些企业的照顾补偿，虽然有利于被征收人，但是房屋征收成本大幅攀升，导致项目严重亏损。原本土地出让的收益是用于改善全体人民的生活、居住、交通、医疗、教育等条件，但是因为项目负责人这样的操作，使这部分国有资产分配到少部分被征收户中，不符合大多数人的利益需求。

　　此类资金少则近千万，多则过亿，给国家造成了巨大损失。在国家一些重点项目审计中，审计部门不认可的一些补偿标准都属于此类资金，最终都由地方政府从地方财政中予以弥补。为此，建议增加入罪条款，即，“房屋征收相关工作人员，违反房屋征收相关法律法规规定，擅自提高或降低补偿标准，致使国家与人民利益遭受重大损失，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。”

　　4. 增加房屋征收过程中徇私舞弊入罪条款。

　　《新条例》赋予了县级以上人民政府批准房屋征收项目启动的权力，也规定了批准部门的义务。由于征收项目的启动，既涉及被征收群众千家万户的权益，也对一个地段的环境改善起到至关重要的作用。有些地方政府官员，为了迎合上级部门的不合理要求，甚至为了个别开发商利益，在权钱交易的目的下，未按法定程序对项目进行论证，独断专行，将非公共利益项目纳入公共利益范围，或者启动不必要的项目，临时变更或修建公共设施规划，导致国有资产极大浪费。为此，建议增加入罪条款，即，“房屋征收部门工作人员，徇私舞弊，滥用职权，违规启动房屋征收项目，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处五年以下有期徒刑或者拘役。”

　　5. 增加房屋征收过程中签订、履行合同失职入罪条款。

　　房屋征收工作是一项政策性和业务性非常强的工作，房屋征收实施工作人员手中的自由裁量权一直是引发贪腐渎职的重要原因。房屋征收政策的把握、房屋合法性的认定、房屋征收补偿标准的确定、房屋征收补偿款的兑付以及房屋拆除等方面都涉及到重大利益的分配，都需要工作人员有很强的责任心。但是房屋征收项目往往由临时搭建的组织实施，参与人员的业务能力以及责任心状况将对房屋征收补偿产生很大的影响。在补偿中由于责任心不强、业务不熟悉等过失行为，导致被诈骗、套取房屋征收补偿款的现象时有发生。为了加强房屋征收补偿管理，建议增加入罪条款，即“房屋征收工作人员在签订、履行房屋征收补偿合同过程中，因严重不负责任被诈骗，致使房屋征收补偿资金遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。”

　　6. 增加房屋征收过程中枉法裁判入罪条款。

　　《新条例》赋予了作出房屋征收决定的政府作出房屋征收补偿决定的权力。有些地方为了降低房屋征收成本，以明显低于市场价的方式对被征收房屋进行补偿，对不愿意搬迁的被征收人，通过《新条例》赋予的权力作出不合理的《房屋征收补偿决定》，无视房屋征收相关法律法规和被征收房屋的存在事实，故意判定给被征收房屋以低价补偿，并通过司法强拆完成被征收户的搬迁，严重侵害被征收群众的利益。也曾出现个别有权作出房屋征收补偿决定的工作人员，因为收受利益或与当事人有利害关系，通过补偿决定给予超高补偿的情形。这些行为都造成了国有资产的流失。房屋征收补偿决定被视为准司法行为，建议参照枉法裁判罪的入罪条款，增加入罪条款，即“房屋征收工作人员，在房屋征收补偿决定作出过程中，故意违背事实和法律规定，对房屋补偿擅自提高或降低补偿标准，致使国家和人民利益受损，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑。”