第 3 章 山东省水利投入机制演变历程、现状及问题
改革开放以来，山东省水利建设进入了一个快速持续发展时期，一大批重点水利工程相继建成投入使用，水资源时空配置能力显着增强，农田水利基础设施水平逐步完善，农业生产保障能力不断增强，水系生态环境不断改善，在全省国民经济社会发展过程中发挥了重要的支撑作用。水利发展取得长足进步，离不开大规模的水利资金投入。30 多年来，山东省水利投入机制也经历了从计划经济逐步向社会主义市场经济发展演变的过程，公共财政投入规模不断加大，资金来源渠道逐步拓宽，支出结构不断优化，支持重点与时俱进，支持方式不断创新。可以说，山东省水利投入机制在经历多次变革之后，逐步趋于健全和完善。
3.1 山东省水利投入机制演变历程
任何社会事业的发展与当地经济发展进程肯定是同步的。水利作为国民经济发展的基础领域，伴随着经济的不断发展，水利投入机制随之逐步演变改进。改革开放以来，山东省水利投入大致经历了 4 个发展阶段。第一阶段为 1979-1984 年的徘徊阶段，主要依靠公共财政投入，但受制于当时的经济发展水平，公共财政投入力度相对有限。第二阶段为 1985-1996 年的改革探索阶段，公共财政安排的水利支出增加，同时农业周转金、农业发展基金、世界银行贷款逐步成为水利投入的重要来源渠道。第三阶段为 1997-2010 年的改革初见成效阶段，建立了水利建设基金制度，水利资金来源渠道进一步拓宽，资金筹集能力显着增强。第四阶段为 2011 年至今的“大发展、大投入”阶段，以政府投入为主导、全社会共同参与的多元化、多层次的水利投入稳定增长机制初步形成。
（1）1979-1984 年的徘徊阶段。改革开放初期，虽然经济政策开始逐步由计划经济体制向市场经济体制转变。但由于市场经济体制仍处于探索阶段，因此，这一时期山东省水利投入依然带有浓重的计划经济色彩，公共财政投入仍然是水利投入的主要渠道。同时，由于经济政策调整较多，财政减收增支因素增加较多，山东省可用财力一度减少，导致出现了全省财政支农支出从 1980 年到 1984 年长达 5 年的徘徊不前的局面。据统计，山东省这 5 年共安排农林水投入 18.23 亿元，平均每年仅有 3.65 亿元。以小型农田水利和水土保持补助资金为例，公共财政投入规模甚至不增反降，从 1980 年的 1.16 亿元减少到 1984 年的 7956 万元。因此，由于受经济发展水平所限，这期间公共财政对水利建设发展的推动作用未能有效发挥。
（2）1985-1996 年的改革探索阶段。从 1985 年开始，随着山东省经济状况的好转和各级政府对水利基础地位认识的逐步加深，山东省水利投入较之前时期有了1财政水利投入 29.78 亿元，无论资金规模还是增长速度都较之前大幅提高。其次，在不断增加公共财政资金投入的基础上，山东省还建立了农业周转金制度，并逐步成为了积累支农资金的重要方式。水利作为农业基础设施建设主要领域，自然成为了农业周转金支持的重点，这期间，山东省通过农业周转金累计安排水利事业支出1.8 亿元。再次，为了增加农业投入，增强农业发展后劲，1989 年山东省还建立了农业发展基金，重点支持与粮食生产相关的基础设施建设。据统计，仅 1989-1992年，山东省用于农田水利建设的农业发展基金规模就超过 5.3 亿元，为完善农田水利基础设施水平提供了重要的资金支持。此外，伴随着 1980 年我国恢复在世界银行的合法席位，世界银行贷款逐步成为山东省水利投入的又一来源渠道。据统计，1985-1992 年，山东省累计完成世界银行贷款水利基础设施项目投资 7.52 亿元。由此可见，随着改革探索的进行，山东省逐步探索出了公共财政投入、农业发展基金、世界银行贷款等多种水利资金投入渠道，多元化的水利投入机制雏形显现。
（3）1997-2010 年的改革初见成效阶段。1997 年，山东省政府出台《水利建设基金筹集和使用管理暂行办法》（鲁政发〔1997〕81 号），规定了水利建设基金的来源渠道：①从公路养路费（含交通重点建设基金）、公路建设基金、车辆通行费、公路运输管理费、公安和交通等部门的驾驶员培训费、地方分成的电力建设基金、市场管理费、个体工商业管理费、征地管理费、市政设施配套费等政府性基金（收费、附加）中提取 3%.②从有重点防洪任务的城市征收的城市维护建设税中划出15%的资金，用于城市防洪建设。对有重点防洪任务的县级城市，省级不做明确规定，由各地自行确定。③第二产业的各类生产性企业按当年销售收入（或营业收入）的 1%征收；第三产业的各级各类流通、服务性企业按当年销售额（或营业额）的2%征收；金融、保险部门及各类投资公司按当年业务收入的 2%征收；私营企业和城乡个体工商业户按当年销售收入（或营业收入）的 1%征收。1998 年，山东省对水利建设基金征收范围进行了调整，取消“按各级各类企业的销售收入、营业收入、业务收入的一定比例征收水利建设基金”的规定，其他不变。水利建设基金征收制度的出台，逐步成为了山东省水利投入的重要资金来源渠道。2010 年，山东省政府出资组建山东水务发展有限公司，主要负责中央和省委、省政府确定的重点水利建设项目投融资和资产运营管理等工作，山东省财政采取股权投资的方式注入资本金，支持其发挥市场机制作用，吸引社会资本和金融机构资本参与，加快全省重点水利工程项目建设。这期间，得益于资金来源渠道的不断拓宽，山东省水利投入规模逐年增加，水利工程建设步伐也明显加快。据统计，山东省水利投入从 1997 年的 19.96 亿元猛增至 2010 年的 115.39 亿元，累计完成投资 540.67 亿元。
（4）2011 年至今的“大发展、大投入”阶段。2011 年，对山东水利来说是具有里程碑意义的一年，从这一年开始，山东水利正是迈进了“大发展、大投入”的历史时期。2011 年，山东省制定出台了《山东省国有土地出让收益计提农田水利建设资金使用管理暂行办法》，从 2011 年 7 月 1 日起，各市、县（市、区）按照 10%的比例从土地出让收益中计提农田水利建设资金，专项用于小型农田水利设施、“五小水利”工程等农田水利项目建设及日常维修养护管理支出。这一年，山东省还在全国率先制定出台了地方水利建设基金筹集政策，明确了五大筹资渠道，具体包括：
从行政事业性收费和政府性基金收入中提取 3%;②对本省行政区域内缴纳增值税、营业税、消费税的企事业单位和个体经营者，按照“三税”实际缴纳额的 1%征收；③从中央对地方成品油价格和税费改革返还和转移支付资金中提取 3%;④有重点防洪任务和水资源严重短缺的城市，从征收的城市维护建设税中提取 15%;⑤将从土地出让收益中计提的农田水利建设资金纳入地方水利建设基金管理①。
2014 年开始，山东省逐步树立“敞开大门办水利”的观念，积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式，当年签约完成了 28 个政府和社会资本合作（PPP）水利项目，还与国开行、农发行、农行、工行等金融机构签署了战略合作协议。2015 年，山东省进一步调整水资源费分成体制，将水资源费分成比例调整为中央 10%、市（县、区）90%,市、县两级之间的分成比例由各地自行协商确定，省级不再参与水资源费分成。这期间，山东省初步建立了以政府投入为主导、全社会共同参与的多元化水利投入稳定增长机制，多渠道、多层次、全方位筹集水利建设资金②。
3.2 “十二五”期间山东省水利投入情况
3.2.1 资金规模大幅增加
“十二五”期间，山东省各级政府积极发挥主导作用，坚持把支持水利建设发展作为财政支农工作的重中之重，通过增加水利专项资金等方式加大公共财政支持水利的投入力度，把水利固定资产作为全社会固定资产投资的重点，不断提高水利固定资产投资占比，积极引导农村“一事一议”财政奖补资金、农业综合开发资金、农村土地综合整治资金等涉农专项资金，加大对农田水利工程建设的倾斜力度。“十二五”期间，山东省公共财政预算水利投入的总量和增幅比以往任何历史时期都有所提高。同时，积极创新水利投入机制，引入市场机制，充分激发市场活力，鼓励和吸引社会资本参与水利工程建设与运营，既补齐了财政投入不足的缺口，也提升了水利公共基础设施的综合效益。据统计，2011-2015 年，山东省共安排水利投入855.63 亿元，平均每年投入 171.13 亿元，是改革开放以来山东省水利资金投入最多、增幅最大的时期，为加快全省水利建设提供了坚实的资金保障。分年度看，2011-2015年分别是 134.39 亿元、147.86 亿元、166.37 亿元、189.52 亿元、217.49 亿元；分资1元；分资金来源渠道看：一般公共预算资金 504.31 亿元、政府性基金 276.03 亿元、银行贷款 64.64 亿元、社会资本和其他资金 10.65 亿元。
（1）一般公共预算资金投入情况。“十二五”期间，山东省通过一般公共预算安排水利投入 504.31 亿元，占“十二五”期间水利总投入的 59%,增长速度明显高于一般公共预算增长幅度。
（2）政府性基金投入情况。“十二五”期间，山东省通过各类政府性基金安排水利投入 276.03 亿元，占“十二五”期间全省水利总投入的 32%.其中，通过地方水利建设基金安排 205.42 亿元、通过从土地出让收益中计提的农田水利建设资金安排 70.61 亿元。
（3）吸引银行贷款情况。“十二五”期间，山东省共筹集各类银行贷款 64.64亿元，支持水利工程建设运营，占“十二五”期间全省水利总投入的 8%.
（4）社会资本和其他资本投入情况。“十二五”期间，山东省共撬动各类社会资本 10.65 亿元参与水利工程建设与运营，占“十二五”期间水利总投入的 1%.
3.2.2 整合力度不断加大
“十二五”期间，山东省加大水利专项资金统筹整合力度，水利资金多头管理、政策各异、使用分散、效益不高等突出问题得到有效改善和解决，逐步形成政策和资金合力，财政资金的规模效益显着提高。一是加大省级水利专项资金整合力度。
从 2013 年开始，山东省财政按照水利专项资金用途和支持方向，将原来分散设置的 24 项省级水利专项资金归并整合为水资源配置工程、农田灌排工程、水利防洪减灾工程、水利现代管理工程、水生态文明建设工程等“五大水利工程”专项资金，实行统筹安排，集中投放，有的放矢，支持水利改革发展重点领域和薄弱环节。二是实行中央财政安排的水利专项转移支付与省级预算安排的水利专项资金捆绑使用，将中央财政下达的大中型病险水库水闸除险加固、重点中小河流治理、农村饮水安全工程、小型农田水利设施建设与水土保持、大型灌区续建配套与节水改造等专项转移支付与省级“五大水利”工程专项资金捆绑使用，促进资金统筹安排使用和项目统一规划布局。三是探索开展重点领域的水利专项资金整合，2014 年 9 月，山东省财政厅、发展改革委、国土资源厅、水利厅、农业厅等 6 部门联合，在全省范围内择优选择 22 个粮食产能大县（市、区）作为试点县，以高标准农田建设为平台，启动实施了涉水涉地资金整合试点，以试点县为单位，由试点县政府作为责任主体，将各层次、各部门、各渠道安排的与农田水利建设相关的全国新增千亿斤粮食产能规划田间工程建设、高标准基本农田土地整治、小型农田水利项目县建设、农业综合开发土地治理等 4 项资金汇集起来，统筹安排使用，集中开展高标准农田建设，实行资金安排、使用、管理和项目规划布局、标准质量、建设实施、竣工验收、建后管护“八个统一”,旨在突破各项资金的部门管制，力争实现资金的“实质性”整合。2015 年，将试点范围扩大到 56 个试点县。据统计，全省 56 个试点县每年可整合各类农田水利建设资金 60 多亿元，集中建设高标准农田 500 多万亩。
3.2.3 支持重点更加明确
“十二五”期间，山东省科学配置资源，优化水利资金支出结构，集中财力支持水利改革发展五大重点领域。①跨区域、跨流域的节水供水重大水利工程建设。
投入资金 430 亿元，支持南水北调干线东线（山东段）工程、南水北调续建配套工程、引黄济青改扩建、胶东调水、雨洪资源利用工程建设，加强了水资源时空调配能力，提高了水资源的可持续利用水平。②农田水利基础设施建设。投入资金 140亿元，实施了 50 处大型灌区、26 处重点中型灌区续建配套与节水改造工程，相继开展了 106 个小型农田水利重点县建设，完成 6 个规模化节水灌溉增效示范县建设，通过这些项目的实施加快建设“旱能浇、涝能排”高标准农田，提高粮食生产能力，保障国家粮食安全。③防汛抗旱工程。投入资金 66.62 亿元，支持实施了重点中小河流治理、大中型病险水库水闸除险加固、山洪灾害防治和洪水风险图编制、海堤工程建设等，完善江河湖库水系抵御水旱灾害的能力，为经济社会发展提供水安全保障。④水利可持续发展。投入资金 106 亿元，支持水资源开发、节约、保护和管理，中小河流水文监测设施改造升级、水资源监控能力建设、国家水土保持重点建设工程以及重点水土流失区域水土保持等，完善水系生态环境。⑤民生水利工程。投入资金 96.92 亿元，实施农村饮水安全工程，解决全国农村饮水安全“十二五”规划确定的 1902 万农村居民（包含国有农场、林场）和 207.74 万农村学校师生的饮水不安全问题，显着改善了广大农民生产生活条件。
3.2.4 资金效益显着提升
“十二五”期间，山东省从完善制度、创新机制出发，提高水利资金管理科学化精细化水平。①水利专项资金实行专项性一般转移支付分配方式，其中，重大水利工程项目补助资金根据年度实施计划按项目补助；面上项目根据年度建设任务，采取因素法分配，具体分配因素主要包括年度建设任务因素、地区综合财力因素、以往年度实施项目绩效考评结果等因素。②推行“竞争立项、专家评审”制度，提高项目安排的科学性、民主化和透明度，有效避免了其他因素干扰，减少了自由裁量权。比如，从 2009 年开始，对小型农田水利重点县项目，山东省在全国率先采取“竞争立项”方式择优确定重点县资格。③推行“基础工作前移+公式法因素法分配+资金直拨到县+县级报账提款”的预算执行新模式，强化督导奖惩，预算执行管理步入良性循环轨道。④强化资金绩效评价，建立健全“用钱必问效、无效必问责”的激励约束机制。在财政部、水利部组织的小型农田水利重点县建设省级绩效考评中，从 2009 年开始，山东省每年都获得优秀等次。
3.3 山东省水利投入机制存在的问题
3.3.1 资金来源渠道狭窄，公共财政负担过重
从“十二五”期间山东省水利资金投入构成情况来看，支持水利建设发展的资金来源渠道呈现出总量相对不足、来源渠道狭窄的特点，政府安排的各类财政性资金投入占同期水利建设资金总投入的比例超过 80%,金融资本特别是社会资本参与度依然偏低，其中金融资本占 8%,社会资本和其他资本仅占 1%,存在“不愿进、进不来”的问题。各级政府在水利建设发展中“大包大揽”现象十分明显，带来的突出问题就是各级公共财政负担过重，加之各级要求的配套资金规定，使地方财政疲于筹集配套资金，很容易导致个别地方应承担的筹资责任无法落实到位，水利建设资金到位率不致使无法满足项目建设需求，在规定的工期内无法按时完工，个别地方甚至偷工减料，项目建设质量和运行效益大打折扣，地方自主实施水利项目的积极性和主动性更是无从谈起。以上这些问题产生的根本原因在于，水利改革发展进行偏慢，水利行业市场准入机制开放不够、相关政策缺失或不完善，无法跟上整个经济社会改革步伐，特别是与当今市场经济体制不相适应，财政性资金以外的各类资金存在“不愿进、进不来”的问题。其他资金来源渠道不足，水利市场化投融资机制尚未全面建立起来。但是，水利作为基础性、公益性公共产品，各级政府不得不独自扛起水利建设发展的担子，这就必然导致各级政府在水利工程建设和运行管护方面大包大揽，财政性资金在水利资金投入中“一家独大”.
3.3.2 个别领域存在资金多头管理现象，资金使用效益打折扣
水利部门作为我国各级政府的水行政行业主管部门，具体负责水利工程建设、水利事业改革发展等工作。但是，目前水利部门并不是涉水工作的唯一主管部门，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、农业综合开发办公室等有关部委职责中都包括水利内容，在管理权限上呈现出“九龙治水”格局。受制于现行管理体制，水利部门却不是掌管水利行业资金的唯一部门。比如，国家发展改革委负责管理水利基本建设投资资金，环保部门负责管理污水处理资金，国土资源部负责管理高标准农田建设资金，农业综合开发办公室也负责管理一部分农田水利建设资金，这就直接导致个别领域水利建设资金难以避免地出现多头管理问题。特别是在点多、面广的小型农田水利基础设施建设领域，涉及的资金渠道及管理部门多，资金交叉重复和分散使用并存，在资金投入上存在明显的“碎片化”现象，造成各部门管理的小型农田水利基础设施建设相互脱节，影响公共资源配置效率，造成水利工程建设效率低下，影响了水利财政资金使用的整体效益。从山东省情况来看，目前，水利、国土资源、发展改革、农业综合开发等部门分别管理小型农田水利重点县建设、高标准基本农田土地整治、新增千亿斤粮食产能规划田间工程建设和农业综合开发农田土地治理等 4 项资金，这些资金都是投向相近，都是以提升农业综合生产能力为目标，支持完善农田水利基础设施及相关配套项目建设。如果能够将这 4 项资金集中起来，统一安排使用，集中支持农田水利基础设施建设的重点领域和薄弱环节，项目建设成效和资金使用效益必将大大提升。虽然，山东省开展了涉水涉地资金整合试点，并取得了一定成效。但是，由于现行的资金管理体制机制，这 4 项资金都是由国家有关部委分别设立的专项资金，且分属不同部门负责管理，要求不一、程序各异等问题比较突出，省级在资金和项目管理方面的自主权相对有限，因而无法形成政策和资金合力，导致一些地方出现项目重复申报、重复建设现象，甚至出现抵顶套取资金等违法违纪问题，严重影响了财政资金使用效益。
3.3.3“重建轻管”现象依然存在，工程运行效率较低
长期以来，“重建轻管”问题一直影响水利工程长期发挥效益的“顽疾”,特别是点多面广的小型农田水利项目，政府投入大量人力、物力、财力建设的水利工程设施，建成以后“没有机构管、没有人员管、没有经费管”,没使用几年就被毁坏，造成大量工程功能减退甚至报废，严重影响了工程使用寿命和效益发挥。近年来，水利资金主要用在水利基础设施建设，而用于工程的建后运行管护和维修改造方面的资金较少。据统计，山东省财政水利资金用于水利公共运行管护支出不超过水利总投入的 5%.近两年，媒体曾曝光过山东省个别地方农田水利建设资金过早报废等问题，问题产生的原因大多是建后管护缺失造成的。
3.3.4 绩效评价工作广度和层次有待提升
目前，多数水利项目都建立了绩效评价体系。但从实际运行情况看，主要存在三个问题：①评价层次有待提高。目前，水利资金绩效评价主要针对项目本身，也就是对同一专项资金下的不同使用管理对象开展绩效评价，仅限于对同一专项的不同使用管理对象开展绩效评价，而对政策的整体实施成效如何、不同政策实施效益的优劣对比还无法回答。政策评估缺位往往导致在政策目标设定、资金配置、规划编制、项目实施等环节，缺乏顶层设计和统筹把握，政策执行容易出现问题。②评价结果运用方面还欠缺深度和强度，绩效评价激励约束机制尚未完全形成，对资金使用单位和项目实施单位的约束性还不够强。③绩效评价手段不够先进，主要依托财政部门自身来组织开展绩效评价，委托第三方评价方式尚未全面推广，因此，受制约财政部门人员、精力和专业化程度等多方面的影响，绩效评价的效果不甚理想。
3.4 山东省水利投入机制问题产生的原因
（1）政府和市场之间的边界模糊、作用交叉，市场机制在水利建设发展过程中未能发挥应有作用。一方面，政府在水利建设中存在“越位”和“缺位”问题；另一方面，社会资本“不愿进、进不去”的问题比较突出。
（2）中央与地方水利事权的划分一直没有明确的法规或政策界定，地方事权基本上是中央事权的延伸或细化，由于水利事权划分不到位，未能建立与之匹配的支出责任。跨流域、跨省域的大江大河治理，一般由中央统一制定治理规划，地方承担具体治理任务，中央对地方给予一定财政补助。比如，中央对山东省流域面积3000 平方公里以上的中小河流治理项目补助比例为 30%,其余 70%部分由各省承担，中央补助比例明显偏低，地方配套压力较大。
（3）水利行业规划过多、过细，存在交叉重复问题。近年来，水利部门编制了很多行业规划，这些规划起点站位、涉及领域、影响区域等各不相同，不同行业规划之间之间存在交叉、重复等情况，影响了水利资金安排的科学性、合理性。
（4）政府部门在水利建设管理中的职能未理顺，政府相关部门在水利改革发展中的事务边界不清，在职责界定、审批权限、审批环节和程序等方面存在明显的职能交叉，容易导致部门在碰到关键问题或难题时绕圈子、踢皮球。
（5）水利重点领域改革任务落实不到位。比如，小型农田水利设施产权制度改革推进缓慢，运行管护体制机制不健全，导致工程设施建后管护措施难以落实。
农业水价综合改革迟迟未能改革到位，导致农业用水水价长期低于成本，市场机制难以有效发挥作用，社会资本投入水利建设面临“无利可图”的局面，直接导致社会资本“不愿进”的问题。
小 结：
本章按照时间顺序，对改革开放以来山东省水利投入机制演变历程的 4 个发展阶段进行了简要介绍，并着重分析了“十二五”期间山东省水利投入情况，在此基础上，总结出山东省水利投入机制存在的问题，并简要分析了问题产生的原因。
