第 5 章 完善山东省水利投入机制的对策建议
当前，山东省正处在结构调整、转型发展的关键时期，进入全面建成小康社会的重要阶段，治水对山东省经济社会可持续发展至关重要。完善水利投入机制，是破除山东省经济社会发展水资源“瓶颈”制约，加快推进山东水利建设发展的关键举措。
笔者认为，当前和今后一个时期，进一步完善山东省水利投入机制的基本思路是：按照党的十八届三中全会提出的，要处理好政府和市场的关系，发挥市场在资源配置中起决定性作用，实现水利投入质量和效率的举头并进，政府更好地利用公共财政手段，逐步退出非公益性水利工程建设领域，回到承担更多地公益性职能上来，推动水利投入主体和资金来源渠道多元化，形成稳定增长的水利资金投入机制。现提出以下对策建议：
5.1 积极构建政府和市场共同参与的水利投入格局
（1）坚持政府主导，确保公共财政水利投入稳定增长。水利作为最重要的公共产品之一，既是国民经济社会发展的重要支撑，也是人民群众生产生活的基本条件。
按照公共产品理论，政府承担着管理经济和提供社会公共服务的职能。政府在水利建设发展中要承担起主导作用，加大公共财政投入力度支持水利改革发展，是履行政府经济管理职能和提供社会服务职能的体现。因此，各级政府要把水利作为重中之重，加大一般公共预算安排规模，积极筹集地方水利建设基金，规范和加强从土地出让收益中计提农田水利建设资金，并足额落实用于水利建设发展，确保公共财政水利投入的总量和增幅有明显提高，进一步提高水利建设资金在固定资产投资中的比重，大幅度增加各级财政水利专项资金。
（2）引入市场机制，鼓励和吸引社会资本参与水利工程建设运营。水利大发展，需要资金大投入。从水利建设发展的现状及前景来看，如果长期仅依靠公共财政投入，不仅无法满足水利建设资金需求，而且肯定不可持续。党的十八届三中全会明确提出，“要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用”.进一步改进和完善水利投入机制，要以十八届三中重要精神为指导，尽快厘清政府和市场的边界，妥善解决政府在水利投入中的“越位”和“缺位”问题，要从“越位”的领域坚决退出来，在“缺位”的领域及时补上去。在水利工程建设中，加强政府和市场机制合作，确保政府主导地位的同时，使市场机制在发挥更大的作用，扭转社会资本“不愿进”和“进不来”的问题。首先，要尽快明确划分各类水利工程性质，在此基础上，对不同性质的水利工程实行差别化的资金补助政策。对纯公益性的水利工程建设，必须要维护其公益性特征，必须毫不动摇地坚持政府主导，由公共财政投入来“买单”;对平原水库、跨流域调水等具有一定投资收益回报的非纯公益性的水利工程，可以探索建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，不断提高各类社会资本在水利投入中参与程度，推广特许经营、参股控股等水利项目建设运营多种形式，实现政府与市场主体的“双赢”.比如，在小型农田水利基础设施建设和运行管护方面，可以因地制宜地探索实施以政府购买社会服务的形式，充分调动农民专业合作社、种粮大户、家庭农场等各类新型农业经营主体参与农田水利建设管理的积极性和主动性，推动水利公共服务主体和方式多元化，积极推广先建后补、以奖代补等资金补助方式，逐步改变政府在水利工程建设中“大包大揽”现象，顺利实现水利工程市场化运营。
（3）创新金融合作，撬动金融资本支持水利建设发展。公共财政资金与金融资本紧密结合是运用市场机制引导水利建设的必然要求，也是推进水利现代化的大势所趋。目前，山东省对水利工程建设与运营方面的支持以公共财政直接投入为主，资金供求矛盾比较突出。与此同时，由于水利行业投资周期长、回报率低等特点，金融信贷资本在涉水贷款审批方面较为谨慎。积极创新政府与银行等金融机构合作机制，发挥公共财政“四两拨千斤”的杠杆作用，撬动金融资本参与水利建设发展，有利于拓宽水利融资渠道，更好地满足水利资金需求。建议由财政部门牵头，设立水利发展投资引导基金，通过股权投资等市场化运作方式，撬动金融资本支持水利建设发展。
5.2 尽快建立与水利事权相匹配的支出责任
从本质上讲，事权就是政府提供公共产品等应承担的任务和职责。合理划分事权，就是明确各类公共产品或公共服务应当由哪一级政府负责提供。理顺中央和地方各级水利事权关系是水治理体系和治理能力现代化的关键，建立与水利事权相匹配的支出责任，是现代财政制度的必然要求。建议统筹水利项目重要程度、实施区域和受益范围等因素，进一步明确各类水利工程管理权责、统筹平衡水利事权和支出责任、完善法律法规、理顺各部门涉水事务关系、完善保障机制、制定权力清单和支出责任清单，建立与现代化水治理体系相适应的地方水利事权关系。按照水利事权和支出责任相匹配的原则，逐步调整水利工程建设与管理的事权和支出责任。对于关乎国家水利安全的跨流域和省域的大江大河治理、水利调度等重大水利工程项目，应该由中央统一协调和监管，并承担相应的支出责任，建议由中央统一制定治理规划，并合理确定中央和省级支出责任，省级以下的市、县各级事权和相应的支出责任由各地根据实际情况研究确定；对本省范围内的水利工程建设，统筹考虑水利工程建设性质、工程规模、受益范围等多项因素，按照“谁受益，谁建设，谁负担”的总体原则，科学合理地划分省级及以下事权和支出责任。其中，省级主要负责流域性枢纽、调水控制工程和跨市的水利设施以及重要骨干水利工程建设；市级主要负责跨县（市、区）的水利设施和骨干水利工程建设；一个县（市、区）范围内的水利工程，主要由县（市、区）负责筹资建设。
5.3 科学理顺各级水利专项资金管理体系
水利部门作为我国的水行政主管部门，但却不是涉及水利资金的唯一管理部门，国家发改委、国土资源部、农业综合开发办公室等国家部委都管理一部分涉及水利的专项资金。这些资金投向相近却分头管理，且各部门要求不一、程序各异，容易导致“九龙治水变群龙无首”的被动局面。受制于体制机制，省级在资金整合等改革创新事项中受到很多掣肘。因此，加快转变政府职能，理顺水利资金管理体系，是有效破解“九龙治水”困局的根本途径。建议从中央层面入手，优化调整有关部委职责，尽快理顺水利资金管理体系，最好将国家发改委、国土资源部、环境保护部、农业综合开发办公室等部委管理的水利建设发展专项资金，统一划转到水利部负责管理，按照党中央、国务院制定的全国水利行业发展规划，统筹安排使用，统一政策内容、建设标准和管理程序，从根本上解决多头管理、使用分散的问题。同时，也为地方各级开展资金整合，立足地方实际统筹开展水利工程建设等，提供政策支持和工作空间。
5.4 进一步优化水利专项资金支出结构
（1）加大资金整合力度，发挥资金规模效益。从政策设计等方面挖掘整合潜力，设立专项转移支付门槛和准入机制。在资金统筹方面，根据政策和形势变化，及时压减使用分散、规划到期或者实际执行效果不佳的水利专项资金，调整优化存量资金使用方向和支持重点，整合归并资金用途和性质相近、重复交叉的专项资金。具体来讲，建议在“五大水利工程”的基础上，进一步甄别水利专项转移支付资金，探索将五大工程资金整合归并为水利发展资金，主要用于对全省水利发展起到基础性、战略性和引领性的领域。在资金使用方面，不具体规定专项资金的细化使用方向，只对市县明确治理任务数，具体资金如何使用、每个方向投入规模由市县自行确定。在政策衔接方面，紧紧围绕水利改革发展重点，从政策设计层面，对现有水利专项资金政策体系进行调整、优化和完善，统筹协调专项资金的分配和使用，加强项目之间的有机衔接，推进“政策”层面的整合，拢聚政策合力，最大限度地发挥财政支持水利专项政策的组合效应。
（2）更加突出支持重点，着力解决水利发展的关键问题。支持完善农田水利设施水平，按照***总书记“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”的要求，把农田水利设施建设作为水利建设发展的重中之重，加快建设“旱能浇、涝能排”高标准农田，提高粮食生产水平，切实保障国家粮食安全；支持节水供水重大水利工程建设，提高水资源时空调配能力，实现水资源可持续利用；支持防汛抗旱工程建设，提升水利设施抵御水旱自然灾害的能力，为经济社会发展提供水安全保障；支持水生态文明建设，建立健全最严格水资源管理制度、水土流失综合治理体系，促进和保障水生态系统保护与修复，实现人水和谐；支持水利工程建后运行管护，扭转长期困扰水利科学发展的“重建轻管”问题，确保水利工程效益长期有效发挥。
5.5 以绩效评价为手段提高水利资金使用效益
（1）积极推行水利财政中期规划，创新水利资金预算管理。按照财税体制改革要求，积极推行中期财政规划管理，实行水利三年滚动规划，加强水利改革发展重大事项与水利预算安排相互衔接，每年根据年度计划落实项目，增强水利预算的前瞻性和准确性，实现水利预算的跨年度平衡。将执行进度与预算安排相挂钩，对预算执行进度快、结余结转规模小的项目，优先保障资金需求，否则减少资金安排或暂停安排，确保水利资金及早发挥效益。
（2）不断创新绩效评价的手段和层次，提高水利资金使用效益。逐步扩大绩效评价的水利专项资金范围，在对专项资金实行绩效目标管理的基础上，把绩效评价由目前的项目评价层面提升至政策评估的高度，科学反映各项水利政策的实施效益。加大水利政策评估的结果应用力度，建立专项转移支付定期评估和退出机制，根据评估结果进一步优化水利资金投向，科学安排预算。通过开展政策评估，可以分辨哪些政策执行效果更好、资金使用更有效率，今后财政资金应该重点向哪些领域倾斜，进而为规范专项转移支付提供决策依据。对评估结果良好的专项，加大资金安排规模；对评价结果一般的专项，适当减少资金规模，并根据政策评估反映出的问题，有针对性地改进完善政策设计；对评估结果较差的专项，予以取消。建立项目实施主体负面清单制度，对各类专项检查、绩效评价和审计检查中发现存在违法违纪问题的责任主体列入负面清单，追回已经安排的补助资金，予以通报，并视情节轻重，在 1-3 年内不得安排相关补助资金。
（3）严格按规章制度办事，提高水利资金监督管理水平。确保各类财政资金安全有效运行，是财政管理工作的基础性工作。因此，必须在水利专项资金的分配、使用和管理过程中，应严格按政策、按程序、按制度办事，确保落实政策不变形、履行程序不走样、执行制度不逾矩，各项工作经得起审计监督检查。在项目遴选过程中，积极采取竞争立项、委托第三方专家评审、投资评审等多种方式，减少资金分配的自由裁量权，确保资金分配公开公平公正。严格落实预算公开有关要求，专项转移支付资金要及时公开分配结果和资金管理办法。通过电视、广播、网络等多种方式，将水利项目有关信息予以公开，接受社会各界和受益主体的监督。发挥审计、财政监督检查、第三方中介机构等多方力量的监督作用，加强对水利资金使用管理情况的监督检查。对检查中发现的违规违纪问题，严肃查处有关责任人。
小 结：
本章基于对山东省水利投入机制发展历程、现状以及存在问题进行全面总结梳理的基础上，学习借鉴美国、日本、印度等国家先进经验，从理顺政府与市场关系、建立与水利事权相匹配的支出责任、优化水利资金支出结构、强化水利资金监管等方面，提出符合山东省水利发展实际的、具有一定可操作性的对策建议，研究思路比较清晰，意见建议贴合，实际，具有较强的针对性和实践性，为进一步完善山东省水利投入机制提供了有益参考。
