第1章 绪 论
1.1选题背景及意义
1.1.1选题背景
在科技高速发展、信息海量传播的今天，政府信息公开是建立健全现代民主政治的必经之路，而政府信息保密则是维护国家利益、保证安定团结的必要手段。为了适应新时代的要求，符合社会进步的发展规律，进一步彰显政府的服务职能，2007 年 4月 24 日国务院颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（简称《条例》）并于 2008年 5 月 1 日正式实施。在新形势下，以信息传播技术为首的高科技手段井喷式发展，并且已经影响到政治、经济社会生活等各个方面。这同时对保密工作也产生了十分深远的影响，也提出了更高的要求。第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议于 2010 年 4 月 29 日修订并通过了《中华人民共和国保守国家秘密法》（简称《保密法》）。纵观这两部法律，《条例》在强调政府信息公开的同时，还规定了信息公开的保密审查机制，并将《保密法》的相关规定也纳入其中。
《条例》自颁布实施以来，对于确保公民的参与权、知情权等民主权利，增加政府机关工作透明度，开发利用政府信息资源的市场价值和社会价值，促进经济发展与和谐社会的建设等方面发挥了非常重要的作用，老百姓对政府的关注度和信任度也有了一定程度的提升。但仍有如下几项涉及政府信息公开和保密的问题有待解决：目前的政府信息公开和保密之间的界限模糊，判定的标准不唯一、不合理；信息公开缺乏主动性，公开的范围较小，公开的内容流于形式化、教条化；政府信息存在“定密容易、解密曲折”的现象，只管定密，不管解密，缺少定密制度和解密审查制度；现实施法律的位阶较低，不能够完全达到政府信息公开与保密所需的要求。信息的过度公开，容易造成失泄密，严重侵害国家利益、团体利益、个人利益；信息的过度保密，容易损害公民的知情权，严重消减政府的公信力。这些现象的发生主要是由于我国政府信息公开和保密没有形成体系，没有统一的标准和体制约束。因此，认识我国政府信息公开和保密的现状，将两者通盘考虑、统一协调起来，正确处理好两者的关系，划定公开和保密的分水岭，把握好度，对于完善政府信息公开与保密工作，具有十分不可替代的意义。
1.1.2选题意义
政府信息是重要的政府资源，在保证不泄密的前提下，充分利用政府信息以实现政府信息资源共享，是社会走上信息化道路的必要条件，也是维持社会、经济、政治、文化稳定前行的必要条件，更是执政为民、立法为公的要求。政府只有身体力行地履行好信息公开职责，才能在提升民众对政府施政的信任程度的同时，增加民众主人翁意识，以及增加政府与民众间的信任和配合能力，真正做到从群众中来、到群众中去。
与此同时，建立健全政府信息公开和保密体系，对维护国家安全和利益，捍卫社会主义现代化建设中所取得的成就也具有十分重要的意义。
就理论意义而言，我国在政府信息公开和保密方面的理论研究始于二十世纪九十年代，自此之后的相关著作文献渐多并形成体系。截至目前，大多是从政府信息公开和保密的法律角度、体制角度和标准角度切入；也有一部分从信息公开和保密本身的概念、性质和差异方面进行分析；还有一部分从两部法律条例的相互关系、影响范围和相互交集方面展开等。如此一来，看似在这方面的研究已经是面面俱到、泾渭分明了，实则论其对基层政府日常工作的影响和指导而言，则是隔靴搔痒般的不直接、不透彻。笔者主要是基于《中华人民共和国政府信息公开条例》和《中华人民共和国保守国家秘密法》，从政府信息公开和保密的相异理论及实际应用入手，然后据此引申出相应的策略选择。
由此，一方面可以让人民群众对机关部门的权力结构、办事流程、办事结果、监审方法有更通透的了解，这有益于政府职能转变，有益于规范行政权力正确行使，也有益于增强反腐倡廉的规制建设，实现依法行政；另一方面，则有益于强化社会监督，拓宽人民群众介入社会经济事务管理的渠道，切实确保人民群众的知情权等合法权益的执行。
就实际意义而言，通过文献调查法、分析归纳法、课题跟踪法、多学科参考法和比较法的使用，以及构建信息公开和保密的指标体系，可以为实际工作中的信息到底是属于公开的范畴还是保密的范畴提供了切实可行的理论依据，同时可提高工作效率。另外，能够让政府信息公开的工作更加准确高效，还能够使之形成体系化、标准化。最后，还能够在实际应用层面上为《中华人民共和国政府信息公开条例》和《中华人民共和国保守国家秘密法》提供详细的执行解释，并为此两部法令在政府基层的具体贯彻找到行之有效的方法，具有较强的实践应用价值和现实指导意义。
1.2国内外文献综述
我国是一个具有中国特色的社会主义国度，目前也正经历着由经济体制改革向政治体制改革迈进的由浅及深的改革阶段，同时随着我国在国际社会上的地位不断上升，经济总量跃居世界第二，加入世贸组织的影响不断深化等，这都对当局机能的转变作出了新要求，同样也对我国政府信息公开和保密的策略处理提出了新要求。因此，了解和研究政府信息公开和保密相关论述十分必要。通过查阅国内外信息公开和保密大量文献资料，进行分析梳理，将国内和国外相关论述总结如下。
1.2.1国内信息公开和保密相关论述
我国国内关于信息公开制度理论体系的研究起步较晚，开始于二十世纪末。在全球信息化的大背景下，光速传播的信息已经成为影响社会走向和决定百姓生活的重要因素。而其中，政府信息占有全社会信息 80%的比重，这不仅是公众与政府沟通的简洁方式，而且是公众依法向政府行使监督权力的直接手段。因而政府信息公开和保密的选择成为了政治文明的重要内容和主要标志，政治文明从某种意义上说就是政治透明[1].
我国政府信息公开和保密的主体是涉及到国家利益、企业利益和个人利益的厉害内容[2].在对我国《保密法》的研究中，袁物蕴在其《新中国保密法制研究的回顾与思考》中有如下结论：当信息达到法律和行政法规所规定的应公开事项的要求时，不得再以保密为借口阻挠公开[3].《保密法》并不是为了杜绝信息传播而保密，而是为了通过立法的手段明确哪些信息需保密、哪些不需要，杜绝将“保密”作为阻碍信息公开的借口，以此确保公众对于政府信息的知情权。表面上看，在此法律中对保密信息的范围做了详细限定，这其实是为了明确政府部门在裁量保密问题时的自由裁量权，以此限定保密的范围、内容、程序，同时依靠全面的保密制度来确保信息公开的完全执行[4].这也就是从法律层面对什么信息应该公开、什么信息可以公开做了明确阐述，但是没有从实际工作层面做出进一步的解释。正如李延枫所述，虽然关于信息公开和保密在法律法规方面取得了一定的成就，但仍然存在一些客观方面及实践方面的不足[5].例如对于《中华人民共和国政府信息公开条例》或相关法律没有禁止的类目，会出现应不应该公开的选择困难，这是需要我们解决的问题[6].只要这个问题得到了解决，大量的界定不清的“模棱两可”信息就得到了准确定位，也就为到底是公开这些信息还是保密进行了分类定义，也就能够使群众获得相当一部分政府信息。
我国政府在信息公开中依然含有公开的内容过于应付化、表面化，以及政府信息公开缺少主观能动性的缺点[7].这与我国长期处于计划经济体质而养成的工作作风和工作习惯有很大的关系，要想对此有所改变，找出一条正确处理信息公开和保密的方式是很有必要的。沈福俊指出，现行的《中华人民共和国保守国家秘密法》是基于“以保密为原则，以公开为例外”的原则制定，这与“以公开为原则，不公开为例外”的政府信息公开制度之间的矛盾十分明显[8].而我国政府所掌握的有用信息中，真正公开的只有 20%[9].当然在剩余的 80%中存在一些因涉密而未能公开的信息，但也只占很少的比例，剩余的大部分则是处在可公开或可公开与不可公开边缘的信息。依照宪法的要求，公民对于这些信息具有一定的知情权，然而相关部门因为无法把握具体尺度或无法确定是否可以进行信息公开而采取“宁肯不出错，也不寻求突破”的方式而选择了“隐而不发”的策略。当然也不排除个别政府部门因涉及到自身利益而选择不公开信息的可能。
在没有明确界定清楚公开与保密间相互关系的情况下，则会产生两种负面影响：
一是假借保密的名义阻碍正常的信息公开；二是无法正确区分保密与公开，造成涉密信息外泄。对于什么需要公开而什么又需要保密的问题上，谭培在其文章中就提到要防止出现“安全保护过度”与“安全保护不足”两种问题[10].安全保护过度也有其害处，因为过度保密与权力运行的隐秘性，已经不利于捍卫权力的威严性，而且严重损害政府的形象，甚至会引发社会矛盾或加剧社会冲突[11].也正是这两种倾向的长期存在，我国信息公开和保密制度的发展被制约着，也由此影响到政府工作效率和政府透明度，从而严重影响到了群众对政府的信任度。对于我们所说的“度”的把握上，范文芳在其著作中就论述到，政府信息公开制度的出发点主要是消除公开与保密的对立，调节双方的关系。为了切实履行政府信息公开，就必须对当下的保密法规和有关制度进行重新审视与讨论，合理划定公开和保密的分界线，设立公开与保密矛盾且统一的处理方法，以便两者达到相对平衡[12].
另外，进行此项研究并找出相应方法论的目的是显而易见的，一方面如同冯文语在其论文中提及的：应当划定公开与保密的分界线，降低涉及到公开和保密的法律法规中具体条款的冲突，增强信息公开立法的科学性、实用性、包容性，提高立法水平，以达到保证公众知情权，满足各相关团体和个人的合法权益的目的[13].另一方面也可以让公务员在政府基层日常工作中在有法可依的同时，能够做到心中有数、手中有准，从而避免因“模棱两可”或“糊里糊涂”而造成工作失误或引起政府失职。赵需要和周庆山在他们的《政府信息公开保密审查研究综述》文章中采用了文献调查法对大量文献研究做了总结和归纳，并得出审查要着眼于具体工作，同时在假定公开和假定保密的条件下，比较哪种更符合法律要求和工作要求，以此审查信息是否应当被公开的结论[14].
那么在我们基层政府的日常工作中，如果想要切实地依照法律贯彻好政府信息公开，那么必须履行以下三条基本原则：①要求信息公开必须成为人民的普遍权利；②禁止泄露损害国家利益的特定信息；③建立信息获知被拒的申诉机制[15].《保密法》和《信息公开条例》成了我们在获得信息和产生信息争议时的法律保障，也是定密权限限制和强制解密的法律保障[16].依照此两部法律也形成了“三安全一稳定”（即公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息）的审查标准体系[17].
对于那些并定义为需要执行保密的政府信息同时要严格执行保密审查制度，明确保密审查范围，落实保密审查责任，建立保密审查的备案制机制[18].对于涉及军事、外交、科技等方面的信息公开时，必须遵循特殊领域的信息公开和保密法规，例如：《科学技术保密规定》、《中华人民共和国国防法》、《中国人民解放军内务条令》、《对外经济合作提供资料保密暂行规定》、《中华人民共和国核材料管理条例》等[19].此外还要多多学习国外在处理涉密或定密信息时的先进经验和方法，《审查百科全书》（JonathanGreen, 1990）就是一本介绍其它国家审查制度的工具书，在此书籍中，涉及到了对其它各国审查制度的历史变迁和尺度以及审查特点的详尽论述[20].
1.2.2国外信息公开和保密相关论述
在国外，一般都是由一整套法律体系构成信息公开与保密相关法律，由几部法律一起相互辅助、解说、制约来阐述信息公开与保密的相关要求。比如，美国颁布《信息自由法》、《阳光下的政府法》、《国家安全法》、《同意保密条例》、《个人隐私权法》等构成其信息公开与保密法律体系；加拿大由《信息获取法》和《国家保密法》组成法律体系。
国外调查研究得出的观点也道出了其国家在政府信息公开和保密工作出色的原因。AbiolaAbioye 在其文章 《自由信息时代正式记录的保护和保密：尼日利亚情况》（Confidentiality and Protection of Official Records in the Freedom of InformationEra:Nigeria's Situation）一文中通过对尼日利亚自施行政府信息公开法案起，在保障个人隐私与坚守国家利益间相矛盾处的介绍，论述了要在此两者间有一个适当的平衡点来得到各方利益的最大化，并得到如下结论：负责任的政府通过对政府信息公开进行立法以保障国家安全和战略利益[21].Eleanor Burt 和 John Taylor 在《信息自由和苏格兰当地政府：连续性，变化性及信息管理能力》（Freedom of Information andScottish Local Government: Continuity, Change and Capabilities in the Management ofInformation）一文中，对于《信息自由法》的实施情况调查做了总结，认为《信息自由法》并没有成为激进的个人隐私保护主义催化剂，而是有助于社会前进发展的[22].
英国学者 John Taylor 和 Eleanor Burt 在他们的研究成果《公共机构如何应对信息立法自由？行政化，现代化和民主化》（How do public bodies respond to freedom ofinformation legislation. Administration, modernization and democratization）一文反映了自 2002 年苏格兰实施《信息自由法》以来早期的基层政府部门围绕这一法案所做的反馈和实施情况[23].
在印度和日本的类似政府信息公开法中就规定：对于公众来说，假使信息公开的利益大于不公开的利益，那么信息就可以被公之于众[24想要很好的理解印度和日本对信息公开和保密的立法观点和处理方式，我们首先要弄清一个概念--公众利益[25].对于政府信息公开和保密来说，公众利益实质上就是在社会关系的体现与反映的前提下，影响人与人之间的利害关系的信息[26].同时，在孙宝云和赵冬的著作《论美国保密制度对中国的启示》一文中很透彻地剖析了美国在政府信息公开和保密上值得我国政府学习的方面，即：不仅重视政府信息的保密，还应同样重视对已保密信息的解密[27].美国为了确保在执行信息公开和保密时的司法执行力，在《信息自由法》中特别做出了不同于一般行政行为司法审查的特殊的安排制度，这就为信息公开的司法审核设定了制度基础[28].与此同时，还要在信息传播的途径方面把好关，如 ManuelCastells 在《网络社会的崛起》（The Rise of Network Society）一书中阐述预警、保护、检测、反应和恢复五个环节的信息安全保障概念[29].当然，美国的政府信息公开制度也存在些许不足，比如：信息公开的决定权在政府手中，这就形成了有利于政府自身利益而产生的“死循环”[30].
1.2.3总体评价
总结了这么多他人文献的研究成果和结论，不难发现，不同的国家拥有各自的管理模式，我国政府在处理信息公开和保密工作时，应该在坚持符合我国国情的大前提下，借鉴国内外好经验好做法，吸取失败教训，少走弯路，走出一条具有中国特色的信息大道。
我国政府信息公开和保密体系存在着一系列问题，其中信息公开和保密界限不清，主动公开意识不强是造成这些问题比较重大的原因。笔者不仅想要回到问题的本源上，既然公开与保密间有这么复杂的关系，那么应当怎样处理呢？应当在思想观念上正确把握公开和保密的内在联系，而且要进一步完善立法，做到有法可依、有法必依[31].在坚持“公开为原则，保密是例外”的原则之外，同时要严格执行“先审查、后公开”和“一事一审”的方法[32].在理清了公开和保密的关系之后，我们还要划定好政府信息公开的范围，即是法令中明令禁止的绝不公开，规定公开和提倡公开的坚决公开，没有规定的依照实际情况进行选择[33].同时还要处理好信息公开与保护国家秘密间的关系、信息公开与坚守商业秘密间的关系，以及信息公开与维护个人权益间的关系[34].理清这些关系对于进行信息公开和保密策略的选择是不可或缺的。
1.3研究内容与方法
1.3.1研究内容
在信息光速传播的今天，政府信息公开是社会民主进程的必经之路，而信息保密则是维护国家核心利益的必要条件。本文在政府职能转变和信息高速发展的新时代背景下，通过对国内外信息公开和保密相关文献进行研读，对政府信息公开和保密的概念及范畴、政府信息公开和保密的相互联系、怎样解决政府信息公开和保密间的关系等方面进行研究，对国内外信息公开和保密进行对比研究。同时，对 SD 省在实际工作中遇到的信息公开和保密的问题进行分析，着重探讨信息公开和保密的对策和建议。最后针对问题，结合我国国情并借鉴不同领域工作经验，对政府信息公开和保密体系建设的完善提出可行性的建议。
1.3.2研究方法
（1）本文主要采取规范分析的方法，并参考大量的实证分析。在具体的研究和思路的构建中，充分结合实证，通过理论上的分析和构建，努力做到分析问题透彻，结合实际紧密，提出解决思路清晰，意见建议有理论价值和实际可操作性。本文的研究思路通过实证分析解释“怎么界定”的思考，通过规范分析解释“应该怎么界定”的思考。本文通过实证分析法回顾信息公开和保密的历史沿革及发展现状，通过规范分析法确立与信息公开和保密所相对应的策略，进而对公开和保密工作机制的完善提出切合我国社会现状的建议。
（2）采取比较分析法，对比分析国内外信息公开和保密的立法特点及处理方式。
通过查阅史料、数据挖掘等方式，以政府的工作文件为资料来源，采取总结归纳、数据分析的方式，科学选取数据样本，注重调研过程的严谨性，将理论分析和实际案例分析相结合，努力确保研究真实性、实效性、可用性。
（3）文献研究法。本文通过大量文献分析，全面系统地把握信息公开和保密相关理论，并进行归纳分析。通过文献综述法，介绍国外和国内相关研究成果，掌握大量的历史经验和数据，为研究打下坚实的基础。
（4）案例研究法。本文通过对信息公开和保密中曾出现的问题进行分析，总结经验并发展创新，对信息公开和保密提供实践检验的支持。
1.4技术路线和结构安排
1.4.1技术路线
本文基于目前政府职能转变和信息高速发展的时代背景下，政府信息公开和保密的现状以及面临的问题。本人对国内外文献进行了综述，对信息公开和保密的相关理论进行了梳理，基于目前我国政府信息公开和保密发展面临的现状，结合 SD 省政府信息公开和保密的案例详解，通过对发展中国家和发达国家信息公开和保密案例的对比分析，提出了信息公开和保密体系的构建和策略选择。
1.4.2结构安排
1.5主要创新点
本文通过文献调查、分析归纳及课题跟踪、搜集最新权威数据，站在政府信息工作大格局的角度，采用辩证统一的思想，将信息公开和保密两者结合起来，通盘考虑，提出构建信息公开和保密体系的设想，为区分实际工作中的信息到底该公开还是该保密提供了切实可行的理论依据，并可提高工作效率。同时，以 SD 政府信息公开和保密工作的开展为例，对政府机关在实际工作中遇到的信息公开和保密的问题进行分析，着重探讨处理两者关系的新路径。对政府基层日常工作中许多实际的问题，从实际工作层面做出进一步的解释，并提出了相应的对策建议。
1.6小结
鉴于此，本人结合自己的工作实际，将“政府信息公开和保密体系建设研究”作为学术论文的选题，旨在解决理论和实践中面临的相关问题。通过对国内外信息公开和保密相关文献进行研读，对如何区分信息该公开还是该保密、如何确保该公开的信息及时公开、该保密的信息不泄露等方面问题进行研究，对国内外信息公开和保密进行对比分解，提出了建立健全政府信息公开和保密体系的见解，以达到该公开的信息放得开、该保密的信息保得住的效果，既保障公民的知情权，又能维护国家利益。
