第5章 信息公开和保密体系及体制机制完善建议
通过第 3 章对我国现状阐述，尤其是对 SD 省政府信息公开和保密案例研究，并通过第 4 章国内外对比，借鉴国外经验，总结好方法，吸取失败教训，选择符合我国国情的模式，提出构建政府信息公开和保密体系的构想，以解决当前我国信息公开和保密存在的实际问题。建立健全政府信息公开和保密体系，有利于确保政务公开和保密工作的良好执行。信息公开和保密体系的战略思想是通过体系的规划和有效实行，使政府及参与人有了操作标杆，依法行政，使得该公开的信息放得开、该保密的信息保得住。如此一来，既能保障公民的合法权益，又能维护国家利益。
5.1建立健全信息公开和保密领导机制
我国政府信息公开工作主要由各级信息公开管理部门承担，涉及信息公开的管理、制度建设、监督检查等方面内容；各级保密行政管理部门负责信息保密系列工作的开展，包括建设保密制度、定密涉密信息、查处失泄密事件等方面工作。信息公开管理部门只讲信息公开，保密部门只管信息保密。两个部门侧重点不同，导致信息公开和保密界限不明确，无法做到无缝隙衔接，很容易造成该公开的信息不公开，该保守的秘密保不住。因此，建立健全信息公开和保密领导机制，不失为协调信息公开和保密的良策。由政府信息公开管理部门和保密管理部门联合成立信息工作领导小组，统筹信息公开和保密两个方面的工作。建立信息公开和保密联席会议制度，建立信息公开和保密仲裁制度，列举信息公开目录，明确保密范围，这样信息公开和保密的界限就划分清楚了，在实际工作中有明确标杆，工作人员有明确依据来解决此信息到底是该公开还是该保密的实际问题，有利于信息公开和保密工作顺利有序开展。
5.2建立健全信息公开和保密法规政策体系
信息公开与保密是矛盾统一体。首先它们是非彼即此的相异体，相当于一枚硬币的两个方面，强调信息保密则不利于信息公开。其次它们又是统一的，信息公开能够推进政治民主发展和社会文明前行，保密则是为了维护人民利益和国家利益，保障中国特色社会主义事业的顺利进行。二者都是为了国家利益考虑。关键是区分好、把握好公开与保密的分界线，掌握好两者之间的临界点。
在依法治国的今天，想要理清信息公开和保密的问题，还是要靠立法来实现。通过制定相关法律制度，逐步完善政府信息公开和保密的法律保障体系。一是明确政府信息公开和保密的法定分界线，划定保密的范围。目前，我们国家的行政体制是部门首长负责制，一般通过单位领导的主观意愿来决定哪些信息要公开、哪些信息不能公开，实际操作中带有很大随意性。需要有科学的，且有法律权威的明确标准来界定。
二是严格责任追究制，由于责任不明确，追究机制不完善，造成保密工作开展比较困难，其中密级过高、范围过大等现象尤为明显。在公开和保密界限不清楚的情况下，政府部门往往采取“宁严”“勿宽”,以为保密可以减少风险，避免惹来麻烦，却往往忽略保密成本以及公开之后的效益。因此，当前局势下，建立健全信息公开和保密责任追究体制十分迫切。三是建立救济制度，划定信息公开和保密的认定流程。没有救济制度，信息公开缺乏有效方法来监督限制，往往也会形式大于内容。建立救济制度，可以在信息公开和保密发生争议的情况下，通过复议或法院诉讼等方式来保证信息公开切实得到法律保障，规范政府信息公开行为，提高信息服务质量。
现阶段，在我国《信息公开条例》明确哪些信息可以公开以及如何公开，《保密法》明确哪些信息不能公开以及如何保密。一部法律解释信息公开，一部法律讲保密，两部法律没有契合，必然冲突。从国外的经验来看，很多国家的信息公开和保密之间的关系是由很多部法律来补充协调的，通过制定一系列法律形成最终的一个统一的信息公开和保密的法律体系。
鉴于此，我认为应该从立法层面来考虑信息公开和保密的相冲突的状态，解决两者不适应的局面。建议通过立法，制定《信息公开和保密法》，在这部具体法律中从立法的角度来规定信息公开和保密，使两者都能兼顾，通盘考虑，既能正确处理信息公开和保密的关系，又能避免法律之间相互冲突。《信息公开和保密法》的制定能够有效解决当前现实情况下信息公开和保密相冲突的问题，对于哪些信息该公开、哪些信息该保密的问题，为政府工作人员提供了实际可操作杠杆。
5.3建立健全信息公开和保密体制机制
在任何情况下都不能忽视保密工作。信息公开已是不容忽视的大方向。但是必须要做好与保密相关的工作。信息公开和保密两者都要兼顾，越是要注重信息公开，信息保密任务就越艰巨。全面推进政府信息公开和保密工作，要持续强化制度机制建设。
5.3.1完善定密机制
随着信息公开需求的日益增长，如果信息管理不够规范，很容易造成泄密事件的发生。保密工作的未来走向应是符合信息公开发展趋势的，逐步缩小保密范围，进一步落实保密的法制化管理，严格规范管理行为，是该保守的秘密能保住，该交流的信息能及时公开，使政府信息公开和保密体系切实在我国深化改革和社会经济快速发展中发挥更大作用。
定密是指各级国家机关单位按照《保密法》规定的程序和方法，采取“对号入座”的方式确定涉密信息并据此设定密级。因此要建立定密机制，确保保密工作的顺利进行，必须做好以下几个方面。
一要缩小保密范围，对定密、解密工作实行责任人制度。应明确具有定密资格的部门，政治、外交、国家安全、军事、经济、科技和司法等重要领域和部门具有制定保密范围的权限，一般的社会、经济管理部门不具备定密权限，逐步缩减定密部门的数量。对于确定、变更、解除国家秘密及其密级等工作，专门实行定密责任人制度，实现专人负责。该责任人的主要职责是，负责本单位定密、解密工作，接受保密部门的培训教育和业务指导，接受定密异议申请，组织定密异议复议，对法院提交的信息公开诉讼提供相关证据。要制定责任人规章制度以及惯例办法，确定定密责任人的责任以及权利。关于定密决定，凡是接触范围内的任何人员质疑其定密行为时，可提出定密异议，定密单位要进行复议，并在规定时间内予以答复。
二要加强对涉密信息承载物的管理和防范。应重视下述两点：一是加强对涉密人员的管理。制定关于涉密人员的管理规章制度。确认涉密人员的资格条件，明确资格审查程序，制订涉密人员的监督管理以及违规处罚办法等。二是加强对涉密信息承载物管理的问题。健全完善关于管理涉密承载物的规章制度，尤其是严格控制涉密承载物的数量和接触范围。在《关于国家秘密载体保密管理的规定》的前提下，针对接触范围这一问题做出相关规定，明确涉密承载物防范技术的标准以及规范。
三要完善泄密责任追究制度。强化保密部门发现泄密的功能，调动其多渠道全方位查处泄密事件，建立健全泄密事件的查处反馈机制，形成一个有法可依、违法必究的保密法制环境。完善相关处罚规定，依照《刑法》和《中国共产党纪律处分条例（试行）》相关规定依法施行。同时，进一步修订完善党纪处分和刑事处罚的相关规定，依法追究泄密者在党纪、政纪和刑罚三个方面的责任。
四要明确保密部门执法地位和职权。要增强保密部门维护国家安全和保障国家利益的职能，自觉做到依法行政。保密部门是保密工作的综合协调部门，责任重大。要加大信息管理力度，注重学习好经验，转变保密工作方式方法。从法律层面进一步确定保密部门的执法地位、资格和责任，确立保密部门的行政权力，规范保密部门的执法程序，使保密部门能在信息化建设、推行信息公开等方面发挥出良好效果。
5.3.2建立保密审查机制
对拟公开的政府信息进行保密审查，是信息公开工作单位的一项重要职责。由于政府信息公开的信息种类繁多、情况复杂，同时需要对照不同的保密标准和条件来对每条信息进行保密审查，工作难度大。因此，可以采取提交公开信息的部门和信息公开工作机构两个部门相结合的方法，协调配合做好保密审查工作提交公开信息的单位在正式向信息公开工作机构提交信息之前，必须对相应信息采取保密审查措施，并将审查意见连同拟公开的信息一并提交。信息公开工作部门在审查该信息时，要对所提交的审查意见一并进行审核，如果对保密审查存在异议，可以要求提交信息的部门作出详细说明；对于那些难以判定是否可以公开的，报请相应主管部门或同级保密行政部门来确定。关于信息公开和保密的审查要遵循以下几个原则：没有经过保密审查的信息不能公开、未允许公开和未经解密的信息不能公开、公开与保密区分不清的信息不能公开，“先审核、后公开”和“一事一审”,这样做不但能保证信息公开及时有效，而且能保障涉密信息的安全可靠。
5.3.3建立解密审查机制
解密，是指原定为国家秘密的事项，因条件变化了，事项失去了保密的必要性，不必再对其保密，将其从国家秘密事项中分离出来，不予以保护的活动。机关、单位及时做好解密工作，不但有利于节约资源、人力、物力、财力，集中精力保守住该守的秘密，而且有利于政府信息工作的有效开展。能否将限制使用信息解密，取决于解密是否会对国家利益造成不当风险。
解密的程序和方法与定密的基本类似，都是由办理人发出解密意见，定密责任人审核后，报相关单位的负责人审批。建立解密审查机制，可以有效地确保应保守的秘密守得住，杜绝不应公开的信息乱公开现象的发生，这是给信息公开和保密工作上了双重保险。
5.3.4建立信息公开申诉机制
在国外，如果公众对政府信息公开和保密工作有异议，可通过司法渠道采取手段获得救济，法院的判决会对政府机关行为产生强制作用。而我国政府信息公开和保密没有建立异议制度。如果信息被我国相关规定划分为涉密信息，公众没有任何方式可以改变。现行的信息公开制度中缺乏对相关机关公开信息进行强制要求的措施。如果机关单位对公民关于信息公开的申请提出异议，那么民众唯有无奈接受。这时，就需要一种合法手段来保障公民利益。信息公开申诉制度就给公民创造了一条复核的新方式。信息公开申诉机制是一种救济制度，这可以保障公民权利的顺利实现。当行政机关不依法履行职责时，申请人可以通过举报或者行政诉讼的方式来寻求救济，保障自己的合法权益不受侵害。相关部门必须对外公布投诉举报电话。
建立健全信息公开申诉制度，明确相关单位职责和义务，完善政府信息公开相关救济途径，使公众有渠道依法对违反信息公开法规制度的人和事进行投诉，使行政诉讼能够顺利合法地实现救济，维护自己合法正当利益。相关部门要认真受理，积极处理，在规定时限范围内提供给申诉人答复。
5.3.5建立监督管理机制
政府信息公开和保密工作量大、难度高、比较复杂、工作负担重，如果没有必要的监督管理，行政机关就不会积极主动地推动信息公开。政府信息公开和保密的良性发展离不开社会各个层面的共同监督。只有建立必要的监督管理机制，才能及时发现和纠正信息公开和保密工作中出现的诸多问题。因此，建立监督管理机制对于有效开展信息公开和保密工作具有相当重要的现实意义。
1.信息公开的监督管理
信息公开的监督包括自我监督和外部监督两种方式。自我监督是指信息公开的主管部门通过政府信息公开管理机构监督下级政府的信息公开工作。国务院办公厅作为全国政府信息公开工作的主管部门，主要负责指导、推进、监督政府信息公开工作的执行，结合任务要点，积极开展督查各级行政机关信息公开的落实进度。外部监督主要包括：主管行政机关对下级的行政机关（包括监察机关、司法机关等）和社会大众对信息公开工作的监督等。开展社会评议，可通过公众评议和特邀评议两种方式进行。
公众评议可在公共平台上开展，或者委托相关单位进行民意调查。特邀评议可由相关部门工作人员、有关专家和群众代表组成团队对政府信息公开工作是否到位进行评议。通过自身监督和外部监督来规范政府信息公开工作，对确保民众合法权益，增加政府公信力，具有十分重要的作用。
2.保密的监督管理
党管保密，是完善保密任务的重要领导体制。中央保密委员会是由党中央统一领导的，全面辐射到党政军保密任务的涉密部门，而且各级党的保密委员会是党管保密的专门组织。保密监督也可分成内部监督和外部监督两部分，内部监督是单位自身开展保密督查，以及在系统内由上级保密委员会监督指导下级保密委员会开展工作。建立自我约束机制，强化保密督查。外部监督检查主要是保密工作管理部门依照保密法律法规，对涉密单位落实保密职责情况进行指导监督。保密监督管理的基本内容包括：
保密组织建设、保密规章制度建设、保密宣传教育、涉密人员管理、保密要害部门管理、秘密事项管理、计算机和办公自动化保密防范管理等。保密主管机构应当加强对各部门定密工作的监督；加强对涉密部门、单位存在泄密隐患的排查；发现有涉嫌泄露国家秘密的，应依法调查处理。加强检查，早发现早整改，即查即改。加大对保密监督的检查力度，可以有效减少失泄密情况的发生。加强保密监督管理有利于实现保密工作规范化、科学化，确保不该公开的信息守得住，保障国家利益安全。
做好政府信息公开和保密工作离不开监督管理的环节，这是一项系统的工程，涉及到人员、物质、技术等多个方面的因素。切实推进政府信息公开和保密，依赖于政府信息公开和保密体系的建立，不断提升各级行政机关的依法行政能力，让公众能够切身参与到监督政府的行列中来。
