第2章 信息公开和保密概述
科技的日新月异推动着社会的不断前行，曾经的飞鸽传书被后来的密码电波取代，当今的网络发展又将电波封存在历史的回忆中。网络科技迅猛发展给人们的生活带来翻天覆地的变化，改变了信息存储和传递的方式，让人们能够足不出户知晓天下信息，并且能够将最新发生的事件即刻分享给远在地球另一端的受众。但是这也产生了一系列的消极作用，网络犯罪花样百出，信息安全令人担忧。对于如此错综复杂的关系，当务之急要先搞清楚政府信息公开和保密的相关概念和理论基础，了解政府信息公开和保密的关系、特点和意义。
2.1网络时代背景下的政府信息公开和保密
在网络时代的大背景下，随着我国改革开放和政府效能的不断变化，政府信息公开和保密有了更加高效的处理方式，而双刃剑的另一面则是保密难度的不断增大，以及信息公开的精确高效能否击破可能出现的谣言。
政府信息公开是政府行使职能，维护社会安定团结，增加政府公信力和激励社会不断前行的重点。这不仅是群众了解政府工作最为直接的方式，也是群众监督政府行为、遏制渎职失职行为的重要手段。与此同时，在网络迅猛发展的大背景下，政府信息的公开和保密也面临着新的挑战，并且难度不断加大。政府信息公开在依靠传统媒介传播的同时，还要利用好网络传播这个受众面广、传播速度快、表现方式多样的新手段。这不仅能够压缩可能产生流言的几率，而且能够彰显政府与时俱进的工作作风和高效有序的工作方式。但是针对政府信息保密来说，机遇大于挑战。在网络科技大局发展之前，政府信息的保密主要注重于提高相应工作人员的素质水平和业务能力，以及加强对信息纸质载体的监管。然而当下所面对的难题不仅是对于人员和纸质载体的管理，而且多了对网络传播途径的严格监管和把控。如今的泄密多是来自于工作人员无意识的一个小小的随意之举，诸如：微信朋友圈或微博中的一张图片可能就已经泄漏了政府保密信息，苹果手机的自动定位就已经把保密信息所在的位置公布于大庭广众之下。这就要求我们在政府信息保密工作中要考虑周全、杜绝一切可能性。
面对如此巨大的机遇和挑战，中央到地方的各级政府机构都已经在法律层面和实际操作层面做了详细且务实的工作，以提高政府信息公开和保密的力度和效率。
2.2政府信息公开和保密理论基础
2.2.1政府信息的定义及特点
根据《政府信息公开条例》第 2 条的规定：政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。并且政府信息涵盖了全社会信息资源的 80%.这里我们所讲的信息，仅仅是政府信息，或叫政务信息，也就是政府在管理国家政治、经济、文化、社会等各项事业的过程中所获得的信息。它的特征：
一是数量非常大。国家经贸委调查显示，政府信息大约占整个信息数据库的 80%以上。
二是作用很重要。公民和团体一般要用政府信息作为参考来指导行为方式。三是开发价值大。信息不同于其他资源，它不但可以共享，而且可以增值，愈多的人使用信息，那么此信息所发挥的有效性就愈大。有些谚语比如“三个臭皮匠，顶个诸葛亮”、“众人拾柴火焰高”,就可以形象地说明，共享这一信息的人多了，信息的潜在价值就可以得到充分挖掘，进而原拥有者与共享者的收益效果也会大大增强。
2.2.2政府信息公开的定义
为了实现政府信息公开和保密事项的顺利开展，就要先从根本上理清相应的概念。首先什么是政府信息公开。宋超在其著作中指出：政府信息公开指的是政府主动或被动地将在公共事务管理中掌握的公共信息遵循法定的程序、范围、方式、时间向社会公开，以便社会成员能够方便地获取和使用[35]
.在法律层面，政府信息公开定义是国家行政机关在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。
既可以将信息公开理解成一种制度，也可以理解为一种行为。作为一种制度，主要指国家和地方制定的用于约束和调节信息公开活动的法律规定。作为一种行为，主要指掌握信息的主体，即行政机关、单位向不特定的社会对象发布信息，或者向特定对象提供所掌握的信息的活动。向广泛的对象公开信息，是由点向面进行信息发布；向特定对象发布信息，是由点向点提供信息，比如依据公民、法人和社会组织提出的申请，为其提供所请求的信息。
我国政府信息公开的义务主体是行政机关以及具有一定行政职能的公共企事业单位。我国政府信息公开的权利主体，即信息公开的对象，是主动接受已公开信息和被动申请公开信息的公民、法人和组织。
2.2.3国家秘密的定义
同时，政府信息公开和保密的问题中往往会涉及到“国家秘密”概念。首先我们要弄清什么是“国家秘密”,在王锡锌的《政府信息公开语境中的“国家秘密”探讨》一文中提到“国家秘密”是指关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知晓的事项[36].要领悟透国家秘密的含义，应当把握三点：
第一，国家秘密必须是严重影响到国家安全和利益的信息，必须是依照法定程序确定的事项；必须是在特定时期中限定在特定传播范围的事项。当某一信息同时符合这三个客观要求时，才能确认为国家秘密。就政府信息保密而言，顾名思义就是限定信息的传播范围，封锁信息传播的渠道，具体由不同的政府部门根据自身的实际情况依照保密法规制定相应的保密条例，并据此确定哪些信息需要保密及保密方式和保密等级。保密就是以国家安全和利益为根本出发点，在特定的范围和时间内保证国家秘密不被非法泄露和使用，据此而执行一系列必要的保护措施和手段。一言以概括，保密就是保障那些与国家安全和利益息息相关的信息而采取的一切活动。
2.2.4信息公开的范畴
党中央在十八届三中全会上提出：让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。
由此建设透明性政府的需求越来越高，同时《政府信息公开条例》也提高执行标准，因此诸多类似客观条件对政府信息公开的范畴产生了一定影响，扩大了信息公开范围，所涉及面更广。总的来说，凡是涉及公民、团体及其它组织切身利益的信息，凡是需要社会公众广泛了解或参与的信息，凡是反映政府部门职能的信息，凡是依法规需要公开的信息，凡是涉及到民生、经济和社会发展规划的信息，凡是涉及到社会监督和社会公益事业的信息等都属于政府信息公开的范畴。当然在公开这些信息时，应当注意过滤掉其中涉及到信息保密范畴的信息。
若涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息，经权利人同意公开或者不公开可能对公共利益造成重大损害的，可予以公开，其余情况则不可以公开。信息具有可分割性，将部分涉密的信息作分割处理，公开可以公开的部分，不可公开的内容则保密处理。
2.2.5信息保密的范畴
无论是和平时期还是战争时期，大多数民主国家所定密的信息一般限于国防、外交相关的信息--军事、外交信息。绝大多数需要定密的信息可以划归于五个领域：
（1）军事行动；（2）武器技术；（3）外交活动；（4）情报工作；（5）密码技术。后两个领域可能被视为前三个领域的特殊组成部分。
国家保密法规定，凡是国家事务重大决策、国防建设和武装力量活动、外交和外事活动、国民经济和社会发展、科学技术、维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项以及经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项中，涉及国家的安全和利益的，都应划为国家秘密范围内。另外，符合相关规定的政党某些秘密事项，也属于国家秘密的范围。上述事项一旦泄露，会对国家在政治、国防、经济、外交等方面造成严重损害。因此，保密工作必须慎之又慎。
确定保密范畴的关键在于定密，也就是如何认定具体信息是否涉密。如果认定为涉密，就要确定其属于“绝密”、“机密”、“秘密”中的哪个等级，并依据其等级制定相应的保密策略。笼统的来说，根据《政府信息公开条例》规定，行政机关不得公开涉及国家机密、商业机密、个人隐私的政府信息。但是经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公众利益造成重大影响的涉及商业机密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。具体执行时，还要根据相关法律政策和当地实际情况来确定保密的范畴。
2.2.6政府信息公开和保密的关系
政府信息分为可公开信息和不可公开信息，公开和保密是管理信息资源的重要手段。信息原本都应是公开的，因为信息就是要被应用的，碍于时间、空间、范围等因素才有此区别。所以说，保密是相对一定时间、地点、范围而言的。在一定时间、空间、范围前提下，国家秘密是不可以公开的信息。可以公开的信息，可通过新闻媒体或信息网络向外界公布，与社会共享。严格来讲，信息公开是一个具有《条例》这一具体法律保证的制度安排。它表现为以公开为原则、不公开为例外，言外之意就是除去法律明确列举的几项例外，在申请人要求时，政府所掌握的政府信息资源，都必须以相应的方式进行公开。只要查询申请者有合法的正当理由就可以查阅。如果政府拒绝查阅，公民有权申请司法救济，政府机关就需给法庭和申请人举证说明不公开的原因。从国内外的实践和惯例看，例外的信息就是应保密的信息，不仅包括国家秘密、工作秘密、商业秘密，而且应包括形成决策前的相关信息，也就是未形成正式文件的相关信息。除此外，都应当对外公开。毛主席强调，在公开和保密的关系上，要根据形势和任务的变化，来选择合适的时机调整具体政策。
恰当处理政府信息公开和保密的关系，关键要遵循着“公开是原则，不公开是例外”的准则，同时要做到“保开适度”,即保密和公开都要有法可依、有理可循。所谓的“有法可依”就是要根据相关法律法规及政策的要求，明确地界定哪些信息应当公开、应当何时公开、应当怎样公开，又有哪些信息应当保密、应当如何定密、保密方式又如何，而且在信息公开前要依法进行保密审查，公开的信息中不得涉及国家秘密和个人隐私等，并且信息公开所采取的方式和履行的程序必须符合法律法规要求。
所谓的“有理可循”就是要根据实际情况，对保密和公开进行权衡利弊，都要从维护国家和社会的安全和利益的全局性战略高度出发，做到将信息公开的效能发展到最大化，将信息保密的影响降低到最小化。
正确处理好政府信息公开和保密的关系看似简单，实则是唯物主义辩证法的具体体现，即为辩证统一地看待两者间的关系、一分为二地处理两者间的联系。政府信息公开以及政府信息保密都是为了维护国家和人民的权利，并且在满足人民权利的同时，还要避免泄露秘密。由此看来，理清政府信息公开和保密的关系，是处理好信息公开和保密的重要一环。
2.3政府信息公开和保密的意义
2.31政府信息是不可替代的信息资源以及社会资源，政府信息公开是充分参政议政的主要体现，有效地利用政府信息能够促进社会公平，同时激励社会各方面不断前行的重要因素，并且也是习主席提出的依法治国、把权力关进笼子、让人民参政议政的必要保障。
政府信息公开是在科技迅猛发展大背景下信息资源共享的迫切要求。当下，信息已变成现阶段不可或缺的宝贵资源。政府信息公开是实现宪法赋予人民知情权的重要体现手段，以此拉近政府和群众之间的距离，树立党和各级政府的良好形象，同时也是习主席主导的政治改革的有力支撑。政府信息公开有利于社会公众快速获得讯息，有效地降低了在社会和经济方面的信息不对称，以及信息浪费情况的发生。在很大程度上提高了信息传播效率和信息利用效率，减少了信息重复和传播低效所带来的资源浪费并且极大地满足了社会各界对信息资源的需求。
政府信息公开是我国在国际舞台上树立大国形象，击碎人权讹诈的重要利器。一直以来，以西方列强为首的一小撮国家总是无中生有地诬蔑我国的人权现状。当同样的事情发生在我国及他国时，这些别有用心的人总会发出自相矛盾的声音，例如法国媒体在报道“昆明暴恐事件”时，没有对受害者表示半点怜悯，而是言道：“人民在不能通过正常渠道表达诉求时，有时不得不求助暴力”,但当法国国内发生类似事件时，法国媒体则是对遇难者的深深怀念以及对暴恐分子的不共戴天。面对如此严重的双重标准和有色眼镜，开诚布公、昭告天下是最好的反击手段。政府信息公开让每一条非涉密信息、每一项政府行为都展现在人民和媒体面前，用实际行动捍卫负责任大国的形象。
政府信息保密工作是关乎到社会安定团结、人民安居乐业、经济健康发展的头等大事。比如近几年来，随着我国在国际社会上的影响力逐步扩大，西方敌对势力借助网络转而采取“输出意识形态”、“多路刺探重要情报”、“网络舆论渗透”和“循序渐进和平演变”等伎俩，加紧窃取我各方面信息，并妄图制造社会不安定因素。再比如国内外某些贪婪成性的拜金主总是采取各种手段，想方设法窃取政府中关于经济建设和经济发展的重要信息，以此达到发国难财、发不义财的目的。针对以上两种情况，如果不做好政府信息保密工作，吃亏的是政府，受苦的是人民。所以，政府信息的保密是政府工作中的重要环节，必须要做到百密而无一疏。
政府信息保密工作是体现党和国家公信力、坚持秉公执法、维护依法治国的重要手段。自中央十八大以来，全国各条阵线在习书记的领导与指挥下开展了轰轰烈烈的“反四风”和“转作风”的纪律整顿工作，并且提出了符合百姓心声的“八项规定”和“三严三实”,同时出重拳整治腐败官僚滋生的土壤，为社会稳定和国家发展扫清障碍，也为即将进入深水区的改革做好铺垫。这其中，对于政府信息所采取的保密工作就发挥了举足轻重的效用。我们经常看到某某领导上午还主持会议下午就被双规，某某负责人上午还得到党和国家领导人的接见，下午就被依法批捕的新闻。这在体现纪检监察部门高效务实作风的同时，也清晰地体现出了保密工作之周到，没有向腐败分子走漏一点风声，也没有给腐败分子半点销毁罪证、订立攻守同盟的机会。试想如果没有滴水不漏的政府信息保密先行，我党将很难将官僚腐败彻底连根拔起、防微杜渐，百姓将无法一次次看到正义伸张、玉宇澄清，社会上也不会有整风不断、清风徐来。
2.4政府信息公开和保密与国家安全利益
当前我国频繁发生群体性事件，这给社会稳定造成了极大隐患和挑战，严重危害国家安全和利益。群体性事件是指某些具有共同利益的群体，为实现其特定目的，采取集合、游行、冲击、静坐等方式向政府机关施压，出现破坏公共物品和私人财产、危害他人人身安全利益、扰乱社会秩序、危害社会稳定的事件。我国正迈入改革的深水区，由利益纠纷所导致的群体性事件已经严重影响我国当今经济社会的稳定和发展。政府信息公开在群体性事件中能够起到关键作用。一方面，政府信息公开及时有效，可以安定民心，避免发生群体性事件，或者能促进群体性事件良好、快速解决，及时维护社会稳定和国家安全。反之，如果信息公开不够及时主动，公众参与就落实不到位，则会加重公众不信任，导致事件愈加难处置，极大损害党和政府的公信力。
另一方面，信息公开的内容一定要符合相关规定，如果将不应公开的信息公开，将涉及国家秘密的这些信息泄露，会导致国家安全和利益遭受重大损害，影响社会稳定。
保密工作历来是维护党和国家安全的一项重要工作。革命战争时代，保密就是保生存，保胜利。和平建设时代，保密就是保安全，保发展。国家秘密是涉及国家安全和利益的秘密事项，保密工作与国家安全息息相关。新形势下，保密工作的关键便是维护好国家的安全和利益。随着全球经济社会发展，国家安全涉及方面有了大幅扩展，涉及到政治、经济、文化、信息安全等领域。保密工作紧紧围绕党和国家发展改革大局。
综上所述，政府信息公开和保密与国家安全利益联系紧密。信息公开是为了促进政治文明民主、经济快速发展和社会稳定进步，而保密的目的是维护国家的安全和利益。因此，信息公开和保密都是我国建设发展时期改革事业所必须的，关系着国家利益。在处理信息公开和保密工作时，一定要高度重视，认真负责，慎之又慎。
2.5政府信息公开和保密与法律和制度
现行的关于政府信息公开和保密的法律主要有《中华人民共和国保守国家秘密法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》。前者主要就政府信息中的国家秘密进行了定义，并对其重要性和范围、管理机构作了明确，同时对如何界定国家秘密的密级、如何保管国家秘密及如何划定国家秘密的责任归属等作了明确规定。这为我国政府信息的保密提供了法律依据和理论依据，使我国的政府信息保密建设走上制度化、体系化的快速发展之路。后者主要就政府信息中哪些需要公开、通过何种方式公开、公开的程序如何、划定主体执行和监督机构等作了明确规定。并且明确提出涉及国家秘密的信息应严格保密。此法律的颁布和执行，为我国建设透明型政府、改变政府职能、发挥群众对政府监督的主观能动性提供了法律依据。为人民参政议政，为充分发挥政府信息的社会和经济效应，为规范政府信息的发布和保存途径提供了理论支持。
以此，提高了政府信息的利用率，使得政府信息公开得以法规化、制度化、常态化。
2.6政府信息公开和保密与职业操守
关于政府信息公开和保密的法律法规层面的建设已经趋于完善，因而在处理相应的问题时已经能够做到有法可依、有据可循。但是仅仅在制度层面进行了完善还是远远不够的，因为任何一件事一条法令的执行者都是具有完全行为能力的人。所以处理政府信息公开和保密的执行者在依法行事的同时，还应当有过硬的职业操守，能够完全胜任政府信息公开和保密提出的每一项要求，做到该公开的毫不保留，该保密的守口如瓶。
就职业操守而言，贵在每一个细节的处置妥当，贵在始终紧绷的职业道德弦。这两点要求似乎简单平常，但是充满挑战。在新中国建设历史上，曾经就发生过一件因职业操守不高、考虑不周全而引起的泄密事件，导致我国蒙受了巨大损失。此泄密事件是由 1964 年在《中国画报》封面刊出的王进喜工作写真照所引起。照片中的王进喜身着厚大的棉袄，头戴皮质棉帽，冒着狂风暴雪，手抓钻机操作柄眺望远方。日方情报分析专家就依照此照片，分析出了当时中国最大石油基地--大庆油田的战略机密：（1）从照片上王进喜的穿衣打扮可以判断出，只有在中国境内的北纬 46 度至 48度的范围内，冬天才会穿成这样，从而推定大庆油田的大体位置在齐齐哈尔与哈尔滨之间；（2）由照片中王进喜所握手柄的方式，可以推断出油井的数据参数；（3）从王进喜所处的钻井与背后其他钻井的距离及井架的距离，可以推断出油田的大致储量和产量。依靠分析出的详细情报，日本的企业很容易地设计出了适合大庆油田使用的石油设备。在中国政府就开采大庆油田的设备及方案向世界各国招标时，日本人一举中标。值得庆幸的是，当时日本正深陷于经济危机，其根据照片所分析出的结果仅用于向我国高价推销采油设施，而不是用于军事意图。
此事件向我们表明，在面对政府信息公开和保密工作时，要时刻保持警惕、时刻绷紧保密弦。努力提高从业人员的职业操守和职业敏感力，使之成为弥补法律法规在实际操作上的不足，真正做到人员职业操守和法律法规的有机互补、无缝衔接，从而真正能够符合政府信息公开和保密的要求。
2.7小结
政府信息保密和公开的相互关系就像奖牌的两个面，同样的缺一不可、辩证统一。
《保密法》和《信息公开条例》在法理层面对信息公开和保密做了法理界定。同时，提高从业人员的职业操守则是从具体执行人的细节处入手，力图实现政府信息公开的高效透明化，以及达到政府信息保密的滴水不漏。当然，何种信息应当保密，在什么情况下保密；何种信息需要公开，何时公开，以哪种形式公开。这些都要在符合法律法规要求的大前提下，从维护国家安全、社会稳定、人民利益的全局出发，通过权衡利弊得失加以选择，并坚决执行。
