第 1 章 绪论
1.1 选题背景与研究意义
1.1.1 选题背景
组织绩效管理是西方各国评价政府管理活动的一个重要工具。同时，西方各国重视和积极推行公务人员绩效考核，取得了一定成效。在国内，绩效管理从企业兴起，许多政府部门主动尝试，在理论研究、流程设计、结果运用等方面进行了大量的探索。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”①，把绩效管理作为转变政府职能、创新行政管理方式的重要改革举措。2014 年 1 月，国家税务总局正式推行组织绩效管理；2015 年 1 月，又在全国税务机关推行个人绩效管理。
从组织绩效到个人绩效，将个人绩效与组织绩效有机结合，构建个人与组织同步提升的绩效管理机制，通过实现个人绩效目标推动组织绩效提升，是绩效管理是必由之路。但从组织绩效管理转向个人绩效管理，不是简单将单位考评指标分解、落实到个人这么容易，必然受各方面因素影响，全面推行个人绩效管理还存在不少难点。在基层税务机关推行个人绩效管理，没有现成的经验可以借鉴，只能边探索边实践。因此，从制度设计、指标建立、流程优化、结果运用、方法改进等方面入手，构建科学、系统、高效、规范的个人绩效管理体系，成为基层税务机关亟待解决的一个重要课题。
1.1.2 理论意义和现实意义
1.理论意义
从国内外对绩效管理理论研究看，组织绩效管理研究系统而全面，但个人绩效管理探讨十分匮乏。在当前税务系统全面推进个人绩效管理的背景下，开展系统的理论研究，对于提高税务系统个人绩效管理成效具有十分重要的意义。因此，从基本原则、组织管理、绩效计划、过程管理、考评实施、结果运用等方面进行全面的理论研究，成为一个现实又迫切的课题。
2.现实意义
致力基层税务机关个人绩效管理理论探究和实践运用，形成一套制度完备、操作性强、实用性强的个人绩效管理体系，对基层税务机关工作具有重要的现实意义：
（1）推行个人绩效管理是推进国家治理体系建设的迫切需要
推进组织绩效管理和个人绩效管理，是建设创新型、法治型、廉洁型、服务型政府的大势所趋。以组织和个人绩效管理为抓手，优化税收管理主体、强化税收管理手段、提升纳税服务水平，对于推行税收治理现代化，具有十分重要的意义。
（2）推行个人绩效管理是提高组织绩效的重要保障
做好组织绩效管理一个重要方面是确保指标落地、责任到人。在推进组织绩效管理的同时，配套跟进个人绩效管理，有利于组织任务和个人责任紧密融合，使组织绩效管理进一步延伸拓展。基于通过个人绩效管理目标实现推动组织绩效提升的目的，把个人绩效目标与组织绩效任务相结合，实行组织绩效与个人绩效挂钩的原则，构建个人和组织共同发展的绩效管理机制。
（3）推行个人绩效管理是激发税务人员干事创业积极性的重要措施
在基层税务机关，部分单位和干部存在动力不足、落实不力、效率不高等问题。
激发队伍活力动力、提升队伍素质能力，需要开展组织和个人绩效管理，激发干部动力活力、促进税收工作持续改进。按照可量化、可比较、可累计的原则，设置个人绩效管理内容和考评标准，实行分级分类管理，建立个人绩效档案，为干部个人的进步和成长搭建工作绩效管理平台。个人绩效管理是对税务人员履行岗位职责、完成工作任务的过程和结果实施绩效管理，以促进工作持续改进，不断提升工作绩效。
1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究综述
绩效管理起源于 20 世纪 70 年代的美国企业管理学界。罗杰斯和布雷德拉普首次把“绩效管理作为管理组织绩效的一种体系”这一概念系统地提出。并在理论探究和实践应用中不断完善，提出了诸如目标管理法、关键指标法、平衡计分卡等绩效管理方法。企业绩效管理更多的是基于提升组织绩效，是包括绩效计划、过程管理、绩效考评、应用反馈的一个完整闭环系统。Rogers 认为，绩效管理是一个管理组织绩效的过程，其核心决定于企业战略、组织结构、技术、经营体系和相关程序。
伴随着企业绩效管理的研究，政府机关行政管理理论得到长足的发展。美国学者奥布里·丹尼尔斯最早提出了“绩效管理”这一概念。《政府未来的治理模式》（美国学者 B·盖伊·彼得斯）、《组织绩效管理》（英国学者理查德·威廉姆斯）等文章，对组织绩效管理进行了深入探索和全面论述。同时，在实践中，绩效管理逐渐成为西方各国实施政府管理的重要模式和工具。Devrise et al（1981）指出，中国魏朝针对官员的绩效评价是政府领域应用绩效管理的雏形【1】。Bouckaert（1990）将美国的政府绩效评价划分为“效率”、“行政官员”、“管理者”和“民营化”四个历史阶段【2】。此后，一些学者对政府财政税务的绩效评价进行了研究，如 Farneti and Bestbreur（2004）对荷兰地方政府结果导向预算的运用进行了分析【3】；Ospina et al（2004）分析了新公共管理对受托责任以及税务绩效评价的影响【4】；Gunter Coenen（2008）采用新地区性模型衡量税收绩效改革和劳动市场之间的关系【5】；Kravchuck and Schack（1996）提出了有效的绩效评价系统的 10 条原则【6】；Cherchye（2001 年）提出了采用数据包络分析法来评价各国的宏观经济政策绩效【7】。
与实施组织绩效管理相对应，西方国家对企业个人绩效管理也进行了大量的探索和实践，取得了积极成效。HermanAguinis 认为，组织绩效和员工绩效是需要综合考虑的内容，绩效管理应把每个员工或管理者的工作与整个企业的战略目标结合在一起，共同提高企业的绩效。Quinn 和 Ainsworth 认为，组织对员工的工作业绩和员工个人发展潜力的评估和奖惩是绩效管理概念。这种观点将绩效管理作为一项周期性活动，强调组织中个体的绩效管理，主要包括绩效计划、绩效评估及绩效反馈阶段。
公务人员绩效考核是西方政府部门人力资源管理的一项重要职能，西方各国一直比较重视和积极推行公务人员绩效考核。美国政府将绩效管理分为平时考核和年终考核，考核内容量化为 16 项指标，考核结果运用于任用、裁减、调整工作、培训、奖金等五个方面。日本公务员考核分为特别评定和定期考核两种。特别评定适应于试用期人员和随时启动的考核，定期考核是每年一次的正常考核。法国的《公务员总法》
规定，政府每年给每个公务员进行总评定，行政长官亲自主持鉴定工作。
综上，国外学者对政府机关个人绩效管理研究的比较早，并从不同的角度对起源、具体操作等方面进行了大量的探索，但没有形成完整的体系，没有形成完备的制度、方法、机制。
1.2.2 国内研究综述
1.政府部门个人绩效管理研究
国内政府绩效管理研究开展比较晚。总的来说，目前国内外有关政府部门组织绩效管理的研究较系统、全面，对个人绩效管理的研究，在必要性、理论探究、模式构建、具体实践等方面进行了具体的研究，但总体来看尚不完整、不系统。这为本文的写作带来了很大的难度。
关于组织绩效与个人绩效的关系，理论界普遍达成共识：绩效管理就是通过不断地学习沟通与交流，经过绩效计划、绩效实施、绩效考核和绩效反馈这四个环节的不断循环重复，从而持续提升个人绩效，增强组织绩效的管理过程。
在个人绩效管理的制度体系和个人价值实现方面，从 20 世纪 90 年代开始，学者们借鉴西方的现代绩效管理理论，结合中国的公务员绩效考核内容，运用量化的方法解决绩效考核中的问题。许强（2015）指出，将个人绩效管理应用于单位的人力资源管理，应当建立完善的人力资源绩效管理系统，建立落实个人绩效管理制度，提升绩效管理人员素质，从而有效的提升人力资源绩效管理水平，促进单位上升进步【8】。魏江慧、王斌（2011）研究了服务型政府绩效管理个人价值实现问题，基于行政管理行为高效与行政管理效益高效两个目标，指出服务型政府的绩效管理必须立足于实现政府部门内部各成员的个人绩效价值，有效激励个人价值的创造，进而促进政府行政管理水平的提高【9】。周密、赵西萍、李徽（2006）运用线性结构方程验证了个人绩效与团队绩效、个人绩效与知识转移成效、知识转移成效与团队绩效存在三个正相关关系，个人绩效可以通过知识转移成效影响团队绩效【10】。
在个人绩效管理理论探究和模式构建方面，学者从多个角度进行了大胆探究和有益尝试。蒲德祥（2004）对知识型员工的工作绩效进行研究，探讨自身素质、个人价值取向、组织文化和团队气氛对知识型员工个人绩效和组织绩效的影响。李增懿（2009）提出，在中国文化背景下，组织政治知觉与组织信任之间呈现显著的负相关，组织信任和员工个人绩效之间呈现显著的正相关，组织政治知觉和员工个人绩效呈现正相关，而组织信任并没有在组织政治知觉和员工个人绩效间起到显著的中介作用【12】。曹评（2011）通过归因视角，对组织内成员间冲突与个人绩效关系进行实证研究，通过冲突的过程观视角，研究了成员间冲突与个人绩效的关系【13】。段磊（2014）对个人绩效评价维度进行了研究，指出在个人绩效考评绩效维度包含任务绩效和关联绩效的“个人工作绩效模型”,并在主维度的构建、任务维度的构建、关联绩效维度的构建、维度验证等四个方面进行了具体的研究和探讨【14】。
在个人绩效管理实现形式和方法构建方面，很多学者引进西方人力资源管理相关理论，进行了多角度研究。例如引入 360 度评价理论，从公众满意度出发，试图在政府内部建立一套自下而上的公务员绩效考核体系，改变传统的自上而下的评价模式。运用目标管理的理论进行公务员绩效考核。
在个人绩效管理系统支持和实施原则方面，陈琦（2007）将平衡记分卡理论应用于我国公共部门个人绩效考核研究，从中国公共部门个人绩效考核的现状分析入手，针对目前面临的公共部门中个人绩效考核的不足，结合企业管理中绩效考核技术的综合分析，从组织战略角度将平衡记分卡理论运用于公共部门个人绩效考核中，详细分析了平衡记分卡理论在公共部门绩效考核中采用的步骤和要点；并进一步指出了平衡记分卡的分解与制定方法，以及利用平衡记分卡进行反馈提高【15】。周奕琛、张斌（2013）采用平衡计分卡方法，从团队整体绩效中分离出各个岗位职工的个人绩效体系，依托相关系数模型计算个人绩效对团体绩效的贡献度，通过对个人绩效的评价，建立决策支持系统，实现对个人绩效进行量化评估的系统支持【16】。 保俐（2012）通过对基于过程方法的个人绩效管理体系建设的研究，提出利用质量管理体系建立针对部门员工个人的绩效管理体系，同时指出与运行质量管理体系一样，实施个人绩效管理需要遵循八项管理原则，特别是领导重视和全员参与，为研究提供了运行机制方面的借鉴【17】。
在个人绩效管理实践探索和经验总结方面，不少学者从自身个人绩效管理实践出发，进行了全方面的总结和评估。郑治军（2007）通过实证分析，阐述了推行个人绩效管理的必要性和可行性，分析了存在的问题，提出了优化方案设计【18】。王海等（2012）利用平衡计分卡构建了北京外交人员人事服务公司的个人绩效管理体系。按照四个维度设计出个人绩效管理平衡计分卡。通过研究发现，将平衡计分卡应用到个人绩效管理，能够解决组织绩效与个人绩效相脱节、长远战略目标与个人短期目标的融合问题【19】。苏志宇（2009）在工作分析、流程设计、组织机构调整的基础上，按照战略引领、结果导向、标准量化、强调计划、加强沟通、重视反馈等原则，从考核指标确定、绩效计划制定、绩效实施、考核方法选择、绩效面谈反馈、绩效结果利用等 6 个方面，设计了绩效管理体系项目流程【20】。
2.税务部门个人绩效管理研究
税务部门作为政府序列的重要组成部分，从税务系统实际来看，点多线长面广，有五级机构近 80 万在职干部，要提高税务机关的行政效率，就需要发挥组织绩效管理和个人绩效管理的双轮驱动作用①。基层税务机关从理论和实践两个层面进行了大量探索。
学者们从税收管理的不同要素入手，对个人绩效管理进行了比较深入的研究。曹锦阳、刘娅楠（2015）着重研究了绩效文化的目的、特点和作用机制。指出，各级税务机关要注重提炼总结绩效文化，引导树立正确的绩效观念，建立现代绩效管理制度，实现组织绩效与个人绩效的共同进步【21】。曹锦阳（2015）通过基于信息化视角下办税服务厅绩效体系构建与研究指出，通过把组织绩效管理与个人绩效管理相结合，并具体化到办税服务厅窗口人员岗位，从多个维度量化工作数量、评价工作质量，从而客观评价窗口人员的服务水平。通过建立科学的评定标准和评定流程，使考核结果公正的体现工作业绩，从而加强窗口人员管理，形成更科学的激励机制【22】。周广仁（2014）提出在推进组织绩效管理的同时，配套关键岗位的个人绩效管理，遵循SMART 原则，引进关键绩效指标技术，将工作目标全部分解到岗到人，通过目标、考评、责任的层层分解、落实和传递，实现岗位个人绩效和组织综合绩效的无缝对接，最终促进税务干部个人目标和税务系统发展目标的和谐共赢【23】。此外，顾丽勤（2007）【24】、刘碧纯（2010）【25】、曾贞（2010）【26】、杨娜（2014）【27】、杨晓（2010）【28】、崔大海（2008）【29】、陈大勇（2014）【30】等人分别从稽查绩效管理、征管人员绩效、人员能级管理等视角对绩效管理进行了研究。
有的学者从实证分析入手，立足特定基层税务机关，对个人绩效管理的体系构建进行了全面研究。白敦曦（2011）注重研究绩效考核指标体系，建立起可操作性较强、内容较为完善的税务人员绩效考核指标体系。从总体上看，指标的设立具有理论指导，体系相对完整，可操作性强。该体系对基层税务机关转变理念、完善方法、开展个人绩效管理具有很强的借鉴意义【31】。翁冠维（2011）结合广东珠海横琴新区地方税务局人员绩效考核研究，构建了广东珠海横琴新区地税局公务员绩效考核体系，提出对绩效考评指标的科学化设计，使得对个人工作绩效的评价能够量化分析，转化成对个人工作能力的评估；构建个人能力素质模型，采集多维度的评估数据，实现对个人能力素质的全面分析；以能力素质模型结果为依据，作出针对每个人的个性化培训方案；最后将个人接受教育培训的相关考核指标如完成学时、学习成绩等纳入到绩效考评系统中，实现完整的个人能力素质提升闭环【32】。吴新银、郑平（2009）在研究了江西地税基层个人绩效管理存在的问题及路径选择，提出，绩效考评指标是个人绩效管理开展的基础和先导，是绩效考评的标准。指标设计要保持一定弹性，指标设计要符合组织效益最大化，指标设计要尽量客观、可量化、可比较、可操作，将定性与定量指标相结合，指标设计要符合本单位的具体情况，不能生搬硬凑【33】。此外，张建春（2008）从绩效考核的内涵谈起，阐述了人员绩效考核指标的设计思路【34】。张俊平（2008）对平衡计分卡引入税务部门的个人绩效管理可行性进行论证分析【35】。王丽娟、何妍（2001）提出需要确定个人绩效考核的纬度【36】。戚鲁指出，税务系统个人绩效管理要找出可量化的工作标准【37】。
1.3 研究思路与研究方法
1.3.1 研究思路
税务机关个人绩效管理是税务人事管理的重要内容，是提高税务机关的行政效率的重要保障。本文基于国内外现有的理论研究和实践成果，系统勾勒出税务机关个人绩效管理体系框架。本人在 M 国税局负责绩效管理部门工作，直接从事、具体负责M 国税局组织绩效和个人绩效管理工作，并承担了绩效计划制定、绩效考评等环节的具体工作。同时，利用个别访谈、问卷调查等方式方法，从考评者和被考评者两个层面，了解当前绩效管理存在的问题。在此基础上，借鉴企业个人绩效考评实践成果，研究构建了 M 国税局基层税务机关个人绩效管理体系。在该体系试行后，通过具体案例和实证研究，对该体系进行了完善，以期持续改进、不断提高。
1.3.2 研究方法
本论文主要采用了以下研究方法：
1.文献研究法
大量查阅国内外关于组织绩效管理和个人绩效管理的资料、文件、制度。重点研究政府机关个人绩效管理的探索和实践，参考企业个人绩效管理行之有效的做法，结合国家税务总局以及各级税务机关出台的关于组织和个人绩效管理的制度文件，为研究基层税务机关个人绩效管理提供理论基础，并形成理论模式，完成总体设计。
2.访谈和问卷调查法
为体现以人为本的绩效管理原则，划分基层税务机关负责人、中层干部、普通人员三个类别，进行一对一访谈，了解个人绩效管理现状和存在的问题。开展个人绩效管理指标和流程设计问卷调查，重点了解个人绩效管理考评者和被考评者的意见和建议，从而对个人绩效管理体系做出修正。
3.比较研究法
税务系统个人绩效管理没有可以借鉴的经验，在研究过程中，将个人绩效管理经验与具体探索相比较，得到全面而深刻的认识。
1.4 研究内容、解决的关键问题与创新点
1.4.1 研究内容
本文主要对组织绩效管理和个人绩效管理的理论进行研究，从 M 国税局出发，分析其在公务员考核工作中存在的问题，从组织管理、考评对象及考评主体、绩效内容、过程管理、考评实施、结果运用等方面论述其个人绩效管理开展现状。并对 M国税局个人绩效管理运行成效进行分析，指出其取得成效、存在不足和原因分析。最后，从绩效计划、过程管理、绩效考评、结果运用四个方面，提出了完善 M 国税局个人绩效管理体系的思路和对策。
1.4.2 解决的关键问题和创新点
从国内外研究来看，政府个人绩效管理尚未形成系统、完整的理论体系。虽然国家税务总局在全国税务机关推行个人绩效管理，但由于缺乏理论支撑，大多处于被动应付，绩效管理的流程、机制没有建立，个人绩效管理流于形式。建立体系完备、操作性强的基层税务机关个人绩效管理体系，是本文要解决的关键问题。
基于基层税务机关的视角，构建个人绩效管理体系的理论研究，尚属首次。同时，将理论研究与具体实践相结合，从顶层设计角度完善相关制度文件，而且从操作层面建立运行流程、表证单书，成为基层税务机关可以参考借鉴的体系，也是本文的创新之处。
