郑州市城市地下空间管理存在问题及成因分析

　　四 郑州市城市地下空间管理存在问题及成因分析

　　（一）存在的问题

　　尽管郑州市地下空间使用管理已经成为郑州市城市建设的有机组成部分，进入了快速发展的新阶段。但目前郑州市地下空间的管理整体上还处于初级阶段，仍存在一些不足。

　　1、地下空间管理相关法规政策不健全

　　涉及地下空间管理的法律法规主要有：建设部令《城市地下空间利用管理规定》、《中华人民共和国人人防空法》、建设部《我国城市地下空间利用“十五”规划纲要》。但是，在实际管理应用中，这些法律规定的太粗不够明确，造成管理过程中实际上的无法可依，造成地下空间的管理处于无序状态，这是管理工作混乱和效率地下的主要原因。另外，地下空间权属关系界定不清，没有明确的法律权属界定，也是管理不足的重要原因之一。我市地下空间虽然开发较早，但直到现在仍然没有关于地下权属登记事项法律依据和详细规定。在 2002 年之前，由于立法的缺失，都处于无据可循的状态。由于产权无法明确，使用权范围也就无法确定，就无法对地下工程主体职责和义务进行界定，造成各个部门之间的管理职责界限不清，出现管理职权重叠和职责空缺。地上土地和地下空间的权属如何划分，地下资源如何分层界定，地下土地使用权如何取得，能不能转让，又如何转让，这些将影响到郑州市城市地下空间的长远规划和发展。

　　缺少法律层面的保障和支持，也会影响地下市政工程的管理，进而导致地下资源浪费。《环境保护法》中也缺少对地下环境的明确规定，环保部门的工作开展起来也比较难。地下工程的运营管理，对地下环境影响较大，如何减少或避免破坏环境，需要法律层面的强有力的支持和保障。
　　
　　2、相关管理机构较多，管理混乱造成“重建轻管”现象

　　地下空间管理有职权的部门主要有规划局、国土局、人防办、发改委、公安消防、环保文物保护等行政管理部门，多头管理，职权界限模糊，对管理中出现的问题不能及时处理和解决。我市地下空间建设管理的现状是由人防牵头，规划、建设、市政等行政管理部门分别代表行使各自建设工程的相应工作，但缺乏一个综合的机构来统一协调各部门的责任与权力，部门之间职能交叉和缺位的现象时有发生，不利于城市地下空间的整体建设和管理。目前许多地下工程项目是建管不分导致重建轻管，也有的采用“建管合一”的体制，而实际运作中还是只注重建，轻视管理职能，不能很好的发挥地下空间的经济社会效益。在建设管理中政府管的太多，一些可以交给市场承担的管理工作却由政府成立专门机构来管理，没有市场化运作的管理效果好。

　　3、地下空间总体规划滞后，存在局限性

　　人防管理和城市管理相结合的规划一般是作为城市人防部门的专项规划制定，它只着眼于解决城市战时防空和人员疏散的需要，仅少量工程的局部结合了城市其他功能的需要。规划中的这种独立性，导致了人防的专项规划不能很好的融入到城市的整体规划中去，也不能和地面的规划有机结合实现壹加壹大于二的效果，也缺乏地下和地面之间的科学布局，更没有地下空间分层的深层规划。由于地下空间的建设管理投资大、在防水土建等技术上也要求高、建成后难以改造的特点，所以地下空间的开发使用管理规划非常重要。但由于地下空间管理规划涉及其他专业较多，综合性和系统性较强，至今郑州市地下空间总体规划还没有完全形成。

　　4、管理信息系统有待改进和完善

　　地下空间的建设规模、所处的地址以及出入口数量等包含有大量的数据信息，这些信息对于实现对地下空间整体的有效管理具有重要意义。目前郑州市地下空间信息管理的现状是，信息管理数据大都只停留在专业管理需求层面，综合完整的信息管理数据资源缺乏，各相关单位对地下空间管理的信息数据都各自独享版权，相互之间既不共享也不融合。以地下商业街信息为例，目前，地下商业街的信息大多还是纸介质进行纪录、保存，还存在着数据资料不全、查询不便、不好更新等问题。为提高地下商业街信息数据管理水平，应将各种地下商业街的信息以数字化的形式存储管理，建成涵盖储存、分析、统计、查询、输出、更新、管理等多种功能的地下商业街综合信息管理系统，以满足各种应用需求。就郑州市目前状况而言，在地下空间管理急需进行融合的大背景下，地下空间管理的信息数据库以及应用系统的管理应该引起市委市政府的高度重视，着手全面建立郑州城市地下空间信息基础平台。

　　（二）问题形成原因

　　1、法律法规未及时修改完善

　　虽然有建设部令《城市地下空间利用管理规定》和《中华人民共和国人民防空法》，郑州市也出台了有关地下空间开发管理的暂行规定，但从法律层面看只有一部人防法，1997 年出台的人防法至今已经 17 年之久，远远满足不了地下空间的快速发展需要，各地的人防部门也只有到省级这个层次，中央级别的人防政府部门却没有，导致在国家层面没有一部完善的法律法规，也没有国家层面的行政管理监督部门，这是缺少统一的地下空间法律的关键。
　　
　　2、地下空间的管理上条块分割、多头管理

　　郑州目前的地下空间管理上存在条块分割、多头管理。相关的职能部门有建委、人防办、规划局、市政局、房管局、电力公司、交通局等。多头管理阻碍地下空间管理的一致性。各个行政管理部门的各自为政、各干各的，是导致地下工程布局混乱，管理水平低，重复建设，安全隐患问题突出的重要原因。各行政管理部门各行其是，存在本位主义和部门利益，遇事只顾自我利益，而缺乏全局和长远考虑，导致管理交叉和管理缺位并存。目前的地下空间的管理主要有涵盖地下隧道、地铁、人防工程、地下停车场等，项目功能各不相同，涉及的单位也不同，难以实现有效统筹、统一管理，甚至有时候会常出现管理“打架”现象，如郑州市火车站地下工程，就存在着郑州市人防办和郑州市火车站管理委员会两方都想管理都要管理的现象，导致今天火车站地下工程的消防设施没人愿意管，消防安全隐患较为突出。由此可见，如何整合地下空间管理机构已显得越来越急切。

　　3、地下空间规划管理缺乏系统性

　　郑州市的城市地下空间规划仍然是无序的，只从近期需求考虑而忽略了长远效益。时至今日，郑州市地下空间的管理水平仍然不高，这与规划管理滞后有不小的关系。人防管理和城市管理相结合的规划一般是作为城市人防部门的专项规划制定，它只着眼于解决城市战时防空和人员疏散的需要，仅少量工程的局部结合了城市其他功能的需要。规划中的这种独立性，导致了人防的专项规划不能很好的融入到城市的整体规划中去，也不能和地面的规划有机结合实现壹加壹大于二的效果，也缺乏地下和地面之间的科学布局，更没有地下空间分层的深层规划。由于地下空间的建设管理投资大、在防水土建等技术上也要求高、建成后难以改造的特点，所以地下空间的开发使用管理规划非常重要。

　　由于缺乏统一规划，在后期地下空间的管理中就难以发挥其应有的良好的经济社会效益，这即不利于地下空间以后的社会化开发，也不利于地下地上的完美配合来实现管理效益的最大化。

　　4、地下空间信息缺乏共享

　　郑州市城市地下空间的管理涉及部门较多，有建委、人防办、规划局、市政局、房管局等，各部门间缺乏统一，各自只负责自己职权范围内的事，导致目前地下空间信息数据也是各管各的。目前郑州市地下空间信息管理的现状是，信息管理数据大都只停留在专业管理需求层面，综合完整的信息管理数据资源缺乏，各相关单位对地下空间管理的信息数据都各自独享版权，相互之间既不共享也不融合。以地下商业街信息为例，目前，地下商业街的信息大多还是纸介质进行纪录、保存，还存在着数据资料不全、查询不便、不好更新等问题。

　　为提高地下商业街信息数据管理水平，应将各种地下商业街的信息以数字化的形式存储管理，建成涵盖储存、分析、统计、查询、输出、更新、管理等多种功能的地下商业街综合信息管理系统，以满足各种应用需求。鉴于部门为各自部门利益考虑，各部门信息不主动对外公开，相互之间也不共享，形成了一个个的“信息孤岛”，这造成信息管理工作基本不能系统的开展。比如郑州市市政管线实行市级规划，市区两级分开建设管理，造成职能交叉，管理混乱的现状。

　　管理数据更新速度较慢、存取不全面。个相关单位有时候为了获取基础信息数据，还需要与市规划部门签订保密共享协议。然而从实际工作中看，目前还没有哪个单位主动要求市规划部门对信息进行解密。 另外郑州市的地下空间管理还存在信息不对称因素，所谓的信息不对称是说一方主动另一方或相对的几方态度保守，导致工作中不能很好的配合，不能发挥各部门应有的职能。