推动绩效政府建设的几点建议

　　4 推动绩效政府建设的几点建议

　　4.1 确定科学的管理和考评价值取向

　　无论是什么样的制度和方法，价值取向始终居于核心指导地位，是指导实践的方法和理论[13]，因此,政府绩效管理和考核的价值取向也必须同当前我国中央政府的发展战略和地方政府的发展实际相适应，实现从管理型政府到服务型政府的转变，实现政治、经济、社会、文化、生态协调的可持续性发展。

　　政府绩效管理和考核是一项系统性工程,西方现代国家前后经历了将近半个世纪的发展和创新，才逐渐是这一制度全面系统的确定下来，当前我国政府的绩效管理和考评工作整体上还是处于起步阶段，期望一蹴而就，圆满解决上述问题是不现实的[14]。前文所述英国的政府绩效管理和考评是聚焦于执行政策和提供服务两个层面，来实现政府管理的现代化，提高政府公共服务的效率、效能和质量，达到群众满意，目标明确且具有指导意义。

　　当前我国政府要想加强和完善政府绩效管理和考评工作，就必须先理清存在政府的执政理念问题，必须重新梳理和架构新的绩效管理和考评的价值体系，体现基于什么样的基础，选择什么样的做法[15]。当前我国面临的问题是政府转型问题，这也是一项具有长期性和复杂性的工程，而政府绩效管理和考评是建立服务型政府的重要制度保障，可以推进服务型政府建设，使政府工作同人民满意更好的相结合，为人民群众提供更优质的社会和公共服务，因此在全面推进政府绩效管理和考评工作之前，必须以建立和完善服务型政府为前提，并依此为价值导向，积极探索创新管理和考评手段的创新。

　　实现政府职能转变，推动政府制度创新。我国历来存在权力至上的行政文化和价值理念，在封建皇权时期体现的最为明显，中央政府——皇帝拥有至高无上的权力，而在社会主义市场经济发展的今天，公共权力仍旧处于相对集中的状态加于政府一身，使政府在职能职务上“摊大饼”，政府越位、错位、缺位情况屡见不鲜。所以在当前形势下，必须重新理顺政府职能，明确政府的具体职责所在，比如政府绩效管理和考评，在管理和考评中，政府应当始终居于被管理和考评的对象位置，而不是作为实施主体，政府所能实施的应当只是公务员的绩效管理和考评，换言之，是组织内部的绩效管理和考评，而非全面的自己组织绩效管理和考评，自己评自己。

　　以改善政府信用，转变政府形象，转变干部作风为导向。当前，我国政府绩效管理和考评的直接目的大多是基于此，以此提高政府效率、效能，来达到协调、缓解和正确处理党群、干群矛盾。市场经济是信用经济，进入市场的主体基于信用原则进行市场活动，而政府作为市场经济的重要组成部分，既是参与市场行为的主体，也是监督和避免市场失灵的管理主体，因此政府具有一般市场主体所不具有的强大能力[16]。基于这种事实，政府在进入市场的过程中，一些地方政府受到计划经济时期政府掌控一切经济运行手段的价值取向影响，无视市场原则，导致政府信用过低，也滋生出各种贪污、腐败、渎职现象，导致群众对政府、领导干部、公务员团体的不信任。基于改善上述三种现象的重要手段之一的政府绩效管理和考评也就需要具有更明确的指向性，通过公开透明，促进政府形象的改善，通过强化管理监督，促进机关干部的作风转变，通过开诚布公，强化执行力，避免形式主义、官僚主义，违规办事，促进政府信用的提升。政府信用问题对整个社会信用具有引导作用，全面提高政府机关和广大公务员的信用意识，既有利于树立良好的政府形象，也有利于政府行政的深度发展。

　　将政府绩效与公务员绩效，尤其是领导干部绩效相结合。当前形势下，公务员个人绩效、尤其是领导干部绩效是构成政府绩效的重要组成部分，政府行为是通过公务员、尤其是领导干部的个人行为所体现的。因此对政府的绩效管理和考评，决不可能将公务员，尤其是领导干部的绩效管理和考评相分离。在现实中经常出现并存在的情况是，民众对于个别公务员或领导干部的绩效观念与整个政府的绩效观念相混淆，认为个别存在作风问题的干部，代表的是整个公务员队伍，因此对政府绩效的认定过于悲观。但实际情况是，个人绩效只是政府绩效的一个组成部分，并非直接影响政府绩效。针对这种情况，需要各地方政府在探索自身绩效管理和考评的同时，将如何提高政府内部个人的绩效管理和考评工作与政府绩效管理和考评工作相结合，明确奖优罚劣机制，确保政府内部的人能够按照最优化原则，既能满足公务员个人的基本要求，又能有效兼顾政府目标的人力资源管理方法方案，将整个政府工作人员能够高效和谐的统一结合在一起。而非通过传统意义上的行政命令、权威压制等手段来促进政府绩效的提升，使公务员尤其是领导干部能够心无旁骛，做到合理行政、守法行政、高效行政、廉洁行政，从而从源头上提高政府绩效。

　　必须树立减耗节能的价值理念。传统意义上认为，政府与工商企业是不同的，政府是没有成本，也不计成本地去执行上级的命令或实现其自身职责的，实际上，这也是计划经济时期的遗留理念。在市场经济条件下，任何行为都必然要消耗成本的，尤其是作为提供公共服务的主体，政府的行为必然同整个社会经济产生直接的影响，消耗人力、物力、财力等等，无偿要求企业或者员工去完成某项既定的行为指标实际上等于将政府至于具有绝对支配地位，虽然实际上这种行为屡见不鲜，当长期来看是不利于市场经济发展的。政府必须降低、减少消耗，提高成本利用率，而绩效本身就是对产出和投入之间的考评手段[17]。因此，在政府的绩效管理和考评过程中，除引入目标责任制之外，必须引入成本理念，考察政府行为所消耗的人、财、物，突出减耗节能理念，避免在市场经济行为中浪费和亏损，减少行政过程中的消耗，避免形式主义，只重形象，不看内容，不顾实际，走过场的行政行为，这样才能够体现出政府绩效管理和考评降低成本，提高产出的目的。

　　注重绩效评估对政府行为的反馈。当前，绩效评估的结果在运用上往往体现在对行政主体的进一步规范、督导，而对行政行为本身并未有具体的调整和修缮[18]。举例来说，就是按照地方政府的发展战略制定的绩效考核指标在应用后，对组织实施不利的行政单位部门进行各种督导或诫勉，单纯的将政府绩效评估结果作用于实施行政行为的主体，而对本身发展战略是否符合地方经济实际，或者即便通过考核论证发现不符合实际情况，也不会做出相应的调整和完善。这主要是因为政府行政体制本身的原因，但作为政府整体绩效管理和考评，其一段时期的发展战略必须要经过实践的检验，必须要对其进行绩效管理，不能一味的认为坚持方向是没错的，只是实施不利、保障不力，这样的实例，在国内是屡见不鲜的。因此政府绩效管理和考评必须将地区的发展战略纳入其中，而不是被纳入其中，通过绩效管理和考评，明确得出在当前实际情况下所制定的发展战略和方向是否恰当，以便将来对发展战略进行调整、修正，以弥补缺陷，完善公共决策的决策机制。

　　4.2 建立和完善公民参与政府绩效管理和考评机制

　　1.公民参与理念

　　从本质上讲，公民参与理念是政府合法性的重要组成部分。政府具有支配一定范围内社会各项资源的能力，其本身是否合法，或者说其建立的基础为何也就是政治哲学思想始终讨论的问题之一。根据洛克的《社会契约论》，公民是基于契约精神，共同结成并进入社会的，社会为其提供公共服务，保护其自然权利，相应的，公民放弃了一部分自由权。也就是说，政府是公民认可存在的，并作为保护公民基本权利而存在的，公民是政府存在的前提，而政府行为对象是公民，但公民必须对政府行为同意或默认其行为才是合法政府的重要表现[19]。

　　基于这样的认识，我们在我国法治化建设过程中，就不可避免的提出这样的问题，政府作为市场经济的重要组成部分，在市场中行使具有强制性的行政行为，其行为本身不触犯法律，但是否违背法理？

　　2.我国公民参与水平
　　
　　公民参与理念是现代政府的重要标志之一，它体现了一个国家的政治进步水平，是反映政府作为服从和服务民众而存在的重要表现手段之一。当前我国公众参与还存在很大的不足，主要体现在:在政府的行政行为中，公民还处于自发状态，自觉意识很低，更多的是被动的听从指挥，而不是积极参与到行政行为。在公共管理当中，虽然近年来，随着社会经济的发展进步，人民文化素质水平的提高，越来越多的人更加自觉、更加理想、更加主动的参与到公共行为当中，但绝大多数群众是被动的，而在广大农村，这种行为不但普遍而且更加严重，一些地方的农村居民甚至对现有的基层选举制度都无法认同，认为选举只是走形式和过场，严重缺乏参与意识。

　　而在政府绩效管理和考评工作中，由于本身对群众公开力度不足，导致公民参与的可能，或者参与后能够发挥作用的可能性就越来越小，公民参与意识淡薄、意识冷漠已经成为亟待解决的重大问题。

　　造成这种现状的原因是多方面的，其中既包含有历史传统因素，也有现行行政文化体制和实际条件等多方面原因，具有长期性和复杂性。

　　从历史角度，同接受希腊文化本源的西方国家不同，我国历来是帝制国家的发源地，中央皇权是至高无上的，皇帝指派群臣对百姓进行管理，民众只能是服从，也就不存在参与公共管理的意识和行为。建国后，我国长期实行计划经济，政府是指挥棒，公众参与是作为实施者和听从者保证政府行政命令得以实现的，因此很难形成参与政府行政行为，履行监督决策权利的意识。

　　从现行的行政文化角度，政府是一个等级森严的垂直化管理机构，在决策的制定过程中的民主，体现在具有相同职位和级别的行政领导之间，每一层次代表不同的决策权力，而到了基层，具体行为的实施环节，公民享有的只有知情权。而民众意见政府往往只是采纳，而并非实际行动和做出调整，公民参与流于形式，难见结果，导致公民参与的热情越来越低。

　　从现实因素角度，公民政治能力和水平也制约了公民参与，主要体现在绝大多数的公民受教育程度较低，参与政府管理意识薄弱、自身素质不足等原因导致无法参与。

　　基于上述原因，长期依赖并且服从于政府的民众很难直接参与到政府绩效管理和考评工作当中，而政府出于各种各样的顾虑也难以全面打开公共服务和管理的大门，让全体民众参与其中。这主要体现在两个方面，一是顾虑民众参与会对政府行为的科学性和长期性造成硬伤，主要是体现在民众的小集体主义，基于这种小团体利益而行动的公民，往往只看重眼前利益和局部利益，不顾及长远利益和全局利益，容易对全体公民的共同利益造成消极影响；二是公民缺乏相应的专业技术知识，很难客观的分析和把握全局。正是基于我国民众长期习惯于服从和信赖政府做出的各种管理决定，因此缺乏较高的参与素质和经验，这在整体上为政府绩效考核中的公众参与造成了阻碍。
　　
　　3.政府绩效管理和考评过程中的公众参与

　　本质上说，政府绩效管理和考核和工商企业是一致的，因此作为政府顾客的民众在政府绩效管理和考评中具有相当重要的意义，能够直观的反映出政府行为的结果，但受制于我国公众参与水平，政府绩效管理和考核中，公众参与存在很大的问题，具体表现在:

　　（1）专业知识的缺乏限制了公民参与。要得出科学客观的考核结果，必须居于客观公正的立场，摒除不必要的情感因素，并具有相应的专业知识和技巧，这也是为什么大部分工商企业大多通过专业机构进行绩效考评，企业自身通过设计好的方案和考核结果来加强绩效管理。总体上讲，公民参与政府绩效管理和考评的项目一般都是直接涉及到群众自身，是群众作为服务对象或者服务过程的见证者，如作风建设等方面。但局限于现有的公民参与程度和水平，公民对政府绩效的直观感受却集中反映在对政府工作员工的工作作风方面，对作风满意与否往往直接影响到公共产品是否满意。而公共产品，或公共项目的成果往往因为政府的公开信息不足，群众的知情权有限，导致民众在政府绩效管理和考评过程中无法有效的参与到其中，而对机关作风的直观感受，往往易与公务员个人绩效想混淆，导致公民参与无法得到客观公正的考评结果。

　　（2）官僚作风的影响导致公民无法参与政府绩效管理和考评。这也是政府本位、官本位思想的影响，一些公务员或领导干部或多或少的认为，公民不具有考评政府的资格或能力，无法准确衡量政府绩效，认为政府绩效应该由上级部门作出衡量，对从民众所得的绩效结果不闻不顾。同时，还体现在面向公民的评测过程中，考核项不够科学，一些政府机关在群众眼里往往没有系统概念，一些指标设定上，只有正向指标，反映好的一面，忽略对不足之处的评测，民众无法对一些绩效交叉的机关部门作出合理的评价。并且，对于一些政府部门来说，由于不存在相同层面的对比比较，政府对相应指标没有为民众提供清晰的概念，好或者不好，在民众无法进行判断，所以一些作风问题就全部表现为绩效问题，这也加剧了政府的官僚思想，认为民众无法科学的判断政府绩效。

　　（3）公民参与缺乏相应的制度保障。主要体现在两个方面，一方面政府号召民众参与，但往往只是限于较小的层面进行集中动员，绝大多数群众并不知情，或者对此项工作的参与没有热情，而政府没有为民众参与提供有效的制度保障，使民众参与变成了特定范围的公众参与，一些想要参与的民众却缺少参与机会；另一方面，政府绩效管理和考核的民众参与，民众基于很少参与社会公共管理的惯性思维，在正常情况下，不可能花费时间、物力去参与到没有任何实际“好处”的政府绩效管理和考评中，认为政府绩效管理和考评是政府的事情，急于为自身利益而付出，对整体利益不闻不顾，态度冷漠，而政府绩效管理和考评中的民众参与也往往是走形式，走过场，缺乏失效，认为参与政府绩效管理和考评是浪费时间。从本质上，这是我国公民公益意识薄弱，政治生活匮乏的结果，导致了民众对政府的不热心，不信赖，但从本质上讲，是我国政治文化、行政文化根深蒂固的原因导致。

　　4.改善当前公民参与的建议

　　民众作为政府提供公共服务的对象，其绩效管理和考评不能离开公民的客观评价，否则会导致考评结果失去客观性，也使政府绩效管理和考评流于形式，失去根本效用。要加强公民在政府绩效管理和考评的参与度，最根本的是要强化公民的参与意识，提高公民的主人翁意识，这样才能为推动政府绩效管理和考评工作提供强大的外在压力，促进服务型政府的转变。

　　（1）树立和增强公民参与意识和热情。近年来，随着政府职能的转变，服务型政府理念深入人心，民众意识得到了显着的提高，热心社会公益，积极参与到社会公共管理中的人越来越多，民众也善于用法律、制度等手段维护其自身合法利益，但占人口绝大多数的农村居民参与意识仍然很薄弱，法律意识也很淡薄，习惯性地愿意听从政府组织安排，逆来顺受，在社会实践中处于绝对的底层从属地位。因此，必须要在广大的农村基层强化其参与意识，提高政治参与水平，增强民主参与意识，广泛的激发民众的参与热情。首先，应开展政治意识教育，转变自身作为被管理者和服从者的身份，增强政治自主性，宣传基本的参与政治权利，在有条件的地方，应该通过扩大基层民主选举来促进公民参与社会管理和政府绩效管理和考评工作，使民众转变思维惯性，切实参与到政府绩效管理和考评当中。其次是通过广泛的社会实践和制度保障，将民众从自身事务中解放出来，为其参与到政府绩效管理和考评提供便利。例如，我国法律规定，民众在参与党委、人大、政府等组织的选举过程中，可以享受带薪停工，使民众不必担心参与到政府绩效管理和考评中会影响到自身的实际经济利益，使民众能够广泛的参与到活动当中，培养公民意识。

　　（2）各级政府要广泛树立民本位思想。坚决抵制一切形式的官僚主义和官僚作风，坚持公平公正公开原则，发展公仆意识，广泛的开展基层群众调研，了解群众所需。同时在自身政治生活中，要树立榜样，在权重上级命令和基层反映情况时，能够本着对群众负责的态度，协调上级；在处理民众关系上，侧重说服和引导，而不是行政强制，真正在政治上提高民众的地位，这样才能够提高民众参与公共管理的意识，充分发挥其主观能动性，广泛参与到政府绩效管理和考评当中，积极主动的帮助政府查找问题，共同致力于提高政府绩效。

　　（3）完善公民参与的制度保障。现阶段，随着依法治国理念的贯彻落实，为民众参与提供了基本的法律保障，民众的政治权利主要通过选举人大代表，听证会，民主监督和管理等予以实现。但从实践层面看，这些权利虽然在形式上得到了的保障，但从本质上尚未达到让人满意的程度，不少青年团体始终存在“被代表”的看法，所反映的就是这一问题。因此，当前在政府绩效管理和考评过程中，也应该着力规范民众的参与制度，而不仅仅停留在表象。只有制度本身的健全，随着社会的进步，越来越多的民众才会逐渐参与到这一行列当中，而片面的在当前条件下强调参与度，事先安排鼓动特定团体，强制规定参与其中，不但会影响民众的参与热情，还会奠定形式主义的不良基础。

　　（4）发展信息技术在政府绩效管理和考评中的应用。随着信息技术的进步，为公众生活提供了广泛的便利，也是公众参与社会管理和政府绩效管理和考评的途径得以创新，越来越多的年轻人，倾向于利用互联网、手机等现代化媒介表达自己的政治观点，利用现代网络这一便捷途径，完成公民参与政府绩效管理和考核的权利。

　　4.3 提高机关党组织建设中的绩效管理和考评

　　我国的特殊性在于，党领导人民开展建设，反映在政府层面，则是地方政府的决策层，同时也是地方党委的领导班子，而政府机关也是党员最为集中和密集的部门。因此，政府绩效管理和考评和机关党的建设是密不可分的，必须相应的强化完善机关党建工作，这样才能够充分有效的促进政府绩效管理和考评。在新的历史时期下，进一步强化机关党建绩效管理和考评工作，对于深入系统地研究机关党建工作的方式方法，创建高绩效机关党组织，提高机关党建工作水平，发挥党员模范先锋作用，带动政府机关整体绩效的提升具有十分重要的意义[20]。

　　1．机关党建对政府绩效管理的重要意义

　　加强机关党员的绩效管理，是促进公务员绩效管理的重要手段。绝大对数公务员都是在职党员，在工作中既是单位的成员也是单位的党员，而党员同时又必须要在各行各业中发挥其模范先锋作用，也就是说，机关党员对带动整个部门的作风具有重要意义，整个机关党组织对于政府绩效管理也具有重要意义。

　　可以说，机关党建是对政府绩效管理和考评丰富和发展，它管理的对象是公务员团队中的模范，是政府绩效管理和考评的示范，通过在机关党的建设加入绩效管理的方法和理念，可以有效地促进政府绩效管理和考评工作。而政府同样在党的领导之下，就整个机关而言，如果机关党员能够带头强化绩效意识，可以在政府机关范围内广泛的推动一般公务员响应绩效管理要求，切实提高公务员队伍整体的绩效，为加强政府绩效管理提供了组织保障。

　　2．目前机关党建工作中绩效管理存在的不足

　　机关绩效管理和考评是一项系统工程，至少应分为事前文化氛围的营造，事中绩效管理的实施，事后考评结果的运用三个步骤。一直以来，各级机关在此基础上做出了不懈努力，并取得了一定成绩，但是也应当看到，当前机关组织建设工作中还存在如下问题，主要表现为以下几个方面：

　　（1）事前文化氛围营造不到位。机关党组织的绩效工作受不同部门的影响，开展程度不一，一定范围内同机关党组织的党内组织生活相同，存在形式主义、走过场的现象；部分机关党员干部认为工作只要忙起来，绩效就一定高，对绩效缺乏科学系统全面的认识，缺乏在机关党组织内开展绩效工作的思想认识和行为主动，对上级要求，习惯“报材料”，要求是“严格落实，绝不走样”实际是“只有形式，内里全无”。不但是机关党员对此深恶痛绝，组织本身也对开展绩效工作充满抵触，实际上是对工作认识不到位，习惯讲工作“做没做”与材料“报没报”相等同。一是普遍认为严格落实了上级要求，搞了活动，过了生活，报了材料，走过形式，认为这样就是最好的结果；二是方法过于单一，对绩效的认识停留在发动，号召，监督管理和检查上。

　　（2）绩效管理过程中的考核机制不完善。部分机关绩效工作的考核奖惩办法、党员的管理制度和激励约束机制没有健全和完善，有的是得不到全面落实，组织绩效工作缺乏必要的实施手段，号召力不强，推动力不够，考核评价方式手段还比较单一。管理部门对一些党组织成员存在纵容心理，对其得过且过，存在人情关系，管理力度不足，绩效管理评价标准不一致，缺乏科学全面的考评标准。

　　（3）对于结果运用缺乏权威性。一是考核结果滞后，难以及时有效的督促党组织改进，主要体现在年度考核每年一次，考核周期太长，缺乏长期有效的规范督促作用，使得考核显得比较呆板，削弱了考核结果应有的效用。二是结果运用不够充分。考核结果始终是在一定范围内公开，被考核党组织是由上级党组织单方面的通知考核结果，在整体上很难把握自己所处的位置，对强化绩效工作缺乏紧迫性[21]。三是考核结果反馈不到位。反馈结果缺乏强制措施保障实施，使被考评党组织不能及时有效地查找的问题和不足。

　　3．加强机关党的绩效管理的一些建议

　　（1）应当确立与科学执政相适应的管理考评文化和理念。机关党建的绩效管理应坚持公平、公正、公开的原则；坚持服务中心、围绕大局的原则；坚持指标考核、公众评议与明察暗访相结合的原则；坚持日常考核与年终考核相结合的原则；坚持多种比较分析相结合的原则；坚持考评结果与奖励、惩戒及干部交流使用相结合的原则。通过实施严格而科学、简明而高效的绩效管理考评，整合和规范考核资源，减轻机关党组织负担，形成解放思想、开拓创新、求真务实、争先进位、争创一流的生动局面。党建指标应围绕政府的中心工作合理?

　　制定，根据党委和政府工作的新任务、新要求，每年修改一次，充实新的内容，并同主要部门领导签订了责任书。其次，绩效考核应机动完整，通过检查、监督和考核，保证党建目标的实现，解决党政两张皮的现象，使行政领导自觉担当起职责范围内的党建和思想政治工作，党务领导干部要创新工作思路，紧紧围绕政府的中心工作开展党建工作，充分发挥党组织的政治核心作用，以党建工作促进和保证政府改革发展和社会服务目标的实现。

　　（2）要通过绩效管理促进政府改革发展，促进党政机关干部作风建设。建立和实施党建绩效考核机制，使政府机关党组织能够充分发挥其政治核心作用，使机关的基层党组织和党员在政府的工作中能够发挥其应有的战斗堡垒和先锋模范作用，更好地服务于发展和稳定，为社会提供更加优质的公共服务。建立和实施机关党建工作绩效管理机制，应着力加强干部队伍的作风建设，加大对工作的考核力度，这就要求各级干部要把自己的工作做好，做扎实，取得实效，必须要牢固树立求真务实的工作精神和脚踏实地的工作作风，坚持“多劳多得”、“能上能下、能进能出”、“不让老实人吃亏”等奖励处罚机制，为干部队伍作风建设持续加强提供了强大的作风保证。

　　（3）要针对性开展绩效管理工作。针对现在机关党员干部思想独立性、思维灵活、个性差异明显，变化迅捷的时代特点，在绩效管理工作中，应坚持以文化引导为主，发挥文化影响人，改变人的作用，减少强硬的灌输，强调党员干部的自觉性，使绩效管理这一理念能够有效的深入每一名机关党员内心。各级机关党组织可以安排一些与绩效有关的文体活动，寓教于乐，让党建工作也更加丰富多样、生动活泼。这一过程中，要坚持以人为本，在肯定人的价值和差异性的基础上多下文章，强调个性和多样性，避免一刀切，形式主义，走过场。强化绩效管理文化和理念对党员，尤其是领导干部的吸引力，使领导干部能够率先垂范，带动广大机关干部积极参与，让绩效理念真正的入脑入心。

　　（4）要充分发挥目标的指向作用。通过目标的设定，使绩效考核形成体系。绩效管理考评应以努力建设高绩效活力机关，打造让人民满意的公务员团队为宗旨，在考评目标设定上，除了设定地方党委的绩效指标外，还要在充分论证的基础上参照党委、政府提出的重大战略目标和发展决策分解为各基层机关党组织的目标，自上而下形成一个系统的、科学的考核指标体系，把群众满不满意作为重要的考核指标，确保群众能够充分有效的参与其中。

　　（5）创新绩效考核检查方式。应当首先改变现有的年度工作检查方式，鼓励多种形式的考核检查方法，坚持发现问题即解决的抽查工作制度，及时纠正现有的问题，确保工作不拖延，形成指标考评、公众评议、察访核验、奖惩结合等多种渠道并用的考核机制。其次，逐步扩大绩效评估的范围，积极探索第三方评估。在绩效管理考评中充分调动人大政协老干部的日常监督力量，广泛开展公众评议、问卷调查的评价方式开展第三方评估。最后，做好“把握方向、分类指导”，坚持实事求是，根据各个党组织的差异和实际情况，不搞一刀切的硬性标准，制定科学完善的浮动评价指标，确保充分调动各个党组织的积极性。

　　4.4 树立机关干部绩效文化

　　内部文化和外部环境是现代管理学研究的重要可以之一，作为绩效管理的一项重要手段之一，文化在很多方面能够发挥强制性制度所无法替代的作用[22]，因此在加强政府绩效管理过程中，应当充分发挥文化的导向作用，使机关文化与绩效管理相互影响、相互促进，正确的认识二者之间关系，科学合理的分析相同点和不同点，以便更好的发挥机关文化在推动政府绩效管理发展过程中的积极作用。

　　1．塑造绩效导向的机关文化

　　我们中国古代的中庸思想影响深远，谁也不愿意得罪他人，反映在机关内部，就形成了一种“老好人”的机关文化，评价一个人时，宁愿多说几句好话，也不愿说一句坏话，这就给机关绩效考评工作带来很大的麻烦。同时，由于长期以来我国政府选人用人和人才激励制度改革进程的相对滞后，形成了一种“轻能力、重资历”的干部任用现状。比如，一名机关干部，虽然他的工作能力不是很强，工作干劲也不是很高，但是由于其年龄较大、在单位资历较深、脾气好、从不得罪人，上级在给他考评时，一般都不会给他“差”评，通常会给他一个“老好人”的评价，这种现象在机关内部非常普遍。但是，这种做法很容易导致下级认为上级的考核不公平，没有客观、准确的评价他们的工作表现，而是一味的在寻求“平衡”，从而影响了他们工作的积极性，降低了机关内部的行政效能。因而，要推动绩效管理工作在机关内部的有效开展，就必须建立起一套行之有效的绩效管理机制，把每个人的职位晋升和薪资收入与岗位职责、工作效能一一对应，形成一种良好的绩效导向的机关文化氛围。

　　2．精神激励与物质满足相结合

　　机关文化建设，应该是精神激励和物质满足有机结合，机关要给予公务人员充足的精神温暖和人文关怀，机关要做好每名公务人员的坚强后盾，让他们真正把机关当做自己的家。所以，只有不断加强机关文化的精神激励作用，才能不断推进机关绩效工作的有效开展。

　　事实证明，文化在影响和改变个体的行为过程中具有重要作用，良好的机关文化能使广大机关干部提高效能意识，更有效地提高绩效。同时，还可增强公务人员的组织归属感，培养团队精神，凝心聚力，不断提高机关的行政效能。

　　（1）培养共同语言他组织的显着标志，通过培养共同语言有利于形成机关内部统一的战略决策。在机关内部，每一名公务人员的个人愿望或意愿都会有或多或少的不同，对于愿景的看法，领导与普通成员之间也许会存在着很大的不同。这时，如何把每一名公务人员的意愿想法统一到领导者的战略意图上来，就显得尤为重要。培养共同的语言，可以有效的将领导的意图上升成为机关的共同语言，再将共同的语言传达给每一名普通成员，假以时日，将不断影响和规范他们的行为。

　　（2）开展团队学习通过组织团队学习，可以有效的加强机关内部各成员之间的沟通，从而促进机关共同语言的形成，转化为一致的行为，推动机关战略决策的早日实现。

　　通过团队学习，可以使机关内部的员工理解一个人的能力是渺小有限的，单独个体在社会中无法达成自身的目标，只有借助团队的力量，将个人目标和团队目标相结合，借助团队的力量才能够实现自己的个人价值和人生目标，而团队通过每个人协调一致的行为，转化为团队整体的力量，来完成其既定的目标。

　　对于团队来说，其本身并不要求所有成员的价值和目标完全一致，而是要更好的驾驭这种差异性，借助这种团队学习，可以培养员工的团队意识，更好的理解个人和集体之间的关系，学习如何将个人目标与组织目标相结合，如何以提高个人绩效为前提，促进组织绩效的提升，达到一荣俱荣，一损俱损。

　　（3）进行深度交流深度交流可以有效的促进机关内部各成员之间更加清晰明确组织的意图，一方面可以将组织意图深入每名成员的内心，另一方面还可以方便成员之间互相交流彼此的想法，从而达到组织意图的最大化实现[23]。深度交流本质上体现的是一种人性化的管理手法，现代社会肯定人的价值和力量，机关整体目标的实现固然重要，但整个机关不需要按照既定目标去命令所有成员的行动完全一致，而是鼓励和发展这种多样性，发挥这些差异性的所有者在独特领域的特长为机关所用。传统上机关文化更趋向于保守和稳固，它要求成员要在机关范围内认同并且自觉践行这种行为文化，任何有差异性的行为和思路，都会被认定为思想上的不稳定和行为上的不忠诚，作风上的不硬朗等等，但现代社会追求多样性，只有包容多样性的人，才能够适应多样性的社会，应对多样性的挑战。

　　进行深度交流，就是机关内部的人要彼此认同、肯定这种差异性，在接纳这种存在差异的基础上，寻求一致的目标去进行行动。所谓深度交流，就是在思想上深入到暴露这种差异性的层面，这样一方面可以达到人力资源的最优配置，另一方面可以增加机关内部人和人之间情感羁绊，提高机关绩效。

　　（4）开展特定的组织行为绩效文化，从本质上是一种机关文化，而机关文化需要特定文化载体，让全体机关干部职工认识和学习，这就需要在机关内开展形式多样的文化活动，树立绩效意识，通过全体机关干部共同参与的文化形式，表达机关对绩效工作的重视，并且对高绩效的公务员个人进行奖赏，充分的表达机关肯定什么，否定什么，这样才能够让全体机关干部更加自觉的加强自身绩效建设，为整个机关的绩效管理提供强大的人力保证。

　　3．建立目标管理绩效考核模式

　　建立机关目标管理绩效考核模式，要以各部门的工作目标和职责为出发点，将机关的总体目标科学划分，客观梳理各部门职责，将总体目标层层分解给各部门及其成员，细化分工、明确责任，以机关各成员完成预订目标的情况，作为目标管理绩效考核的依据，体现效率与公正。在实际操作过程中，可以在每年年初，将下一年度政府确定的战略作为全体机关各部门总的奋斗目标，然后根据各部门职责细化分解、明确任务责任，制定出可以量化的指标。年中，绩效考核管理部门可以通过全面排查和局部抽查的方式，加强日常监督检查，督促落实。年终，根据各部门完成指标的情况，进行比照核对，根据考核结果予以奖惩，这样可以有效推进年初制定的总体目标全面实现。

　　4．建立健全人文关怀机制

　　机关组织是由每一名机关干部组成的整体，增强机关干部对机关组织的归属感和认同感，使他们感受到“家”的温暖，必须建立健全系统的人文关怀机制。机关文化的建设是以一定的物质基础为前提和保障，要充分关心每一名成员的成长，体现人文关怀，为他们提供舒适的工作环境，创造良好的学习机会，不断提高工资福利待遇，不断完善帮扶机制，为他们解除后顾之忧，充分发挥机关工会组织的作用，让每一名成员在机关内部都能够健康成长、安心工作。

　　4.5 树立绩效导向的行政文化

　　1．行政文化对政府绩效管理的影响

　　从历史上来看，行政文化长期影响着社会经济的发展和政府管理体制的建立、实施。在中国古代封建社会里，皇帝的地位和权力至高无上，整个社会的政治机构管理体制呈现一个三角形结构，皇帝位于这个结构的最高点。因而，与这种高度集权的政治体制相对应，形成了我国古代区别与欧洲国家的特殊行政文化，其最为显着的两个特征可以概括为家长制和权力崇拜。这种传统行政文化的影响，至今仍不同程度的存在于人们的心理，即使在当代也并不陌生。

　　政府与公民地位不平等，政府居于主导地位，公民扮演从属角色；政府对民众而言，更多的是管理，缺乏的却是服务。当前，我国政府管理制度仍然受到古代行政文化传统的严重影响，同时这种传统也严重制约着我国现代行政管理体系的建设步伐。

　　（1）“家长制”的行政文化特点，决定着我国政府为主、公民为从的绩效管理特征。

　　家长制产生于原始社会的母系氏族时期，由于当时生产力水平极端低下，为了保证整个部落群体的生存，劳动收获统一由族长分配，族长就拥有了最原始的控制权和资源分配权，后经历奴隶社会、封建社会逐步发展成一种固定的带有伦理性和家族性的组织机构形式，并随着社会经济的不断进步和发展逐渐走向成熟，成为了我国政治社会的基本组织形态。因而，作为我国传统社会组织核心精神的家长制，也从其独特的历史地位展现出我国几千年政治生活发展演变的历程。

　　在社会政治生活的序列中，家长制体现出人们自下而上的绝对服从，位于家长制组织机构顶端的人，对下拥有绝对的权力而没有相应义务，处于低端的人群只有义务没有相应的权利。与家长制相伴，产生了中国特有的礼制秩序，三纲五常就是其中的代表，而礼制秩序的产生和发展又进一步巩固了家长制行政文化。

　　家长制的行政文化导致重管理、轻服务。长期以来，政府作为“官府”，公务人员作为“官员”，都是管理者，不是服务者。这种观念一直影响到现在，人们往往视政府为纯粹的管理机关，忽视其服务职能，说起某人秉公执法，经常称呼为“清官”、“好官”，可见，家长制行政文化影响之深。这就导致政府所谓的加强绩效管理，往往只顾及自身方便，很少会考虑公众的需求。在宣传上，政府狠下功夫，要求每名干部务实、高效、为民，但是号召的口号喊得多，而实际在制度建设方面的改进却很缺乏，行政服务效能方面的提高则更少。

　　（2）“权力崇拜”的行政文化，决定着我国政府“唯权”和“唯上”的绩效管理特征。

　　权力崇拜是一种社会价值取向，主要表现为把权力看做无所不能的力量，高于一切的力量，唯权力是尊、是从，不顾一切盲目的追求权力，谋求权力的最大化。权力被作为衡量一个人实现其人生价值的尺度，被作为谋求社会资源和利益的基本手段，社会成员普遍认可权力、崇拜权力，权力崇拜已经成为当前行政文化的最显着特征。政府的上下级管理机制，决定了组织机构里的每一名成员都有其对应的上下级。在这个组织机构中，上级居于主导地位，掌握着控制权和资源分配权，下级则完全处于从属地位，具有较强的依赖性。

　　当前的政府绩效管理实践中，“权力崇拜”的行政文化必然导致绩效评估只唯权、唯上，不唯实。上级掌握着绩效评估的权力，上级的意愿决定着评估结果的产生，这就必然导致在绩效管理实践中，评估结果带有自上而下的强烈的权威性和强制性色彩。这种一切“唯权”、“唯上”的绩效评估方式，一方面必然导致评估权力缺乏监督和约束，造成评估权力的滥用，扭曲了绩效评估的原意，无法实现政府内部上下级之间的权力制约，难以实现评估结果的客观性和真实性。从当前政府绩效评估实践来看，由于受传统行政文化“权力崇拜”

　　观的影响，大多数地方政府往往对上级评估十分重视，对下级评估经常忽视甚至无视，即使开展了一些自下而上的评估，也常常只是走走过场、流于形式，无法取得实质性效果。而且，由于这种“唯权”、“唯上”的绩效评估方式，只是单独强化了上级对下级的控制，下级为了避免出现对自身不利的评估，经常刻意隐瞒实情；上级也认为下级的评估结果，会在一定程度上反映着本部门情况，往往也会隐瞒有关信息。采取这种评估方式的结果，必然是主观随意性过大，评估过程经常被主观意愿所左右，因而评估结果也不会真实。

　　2．加强行政文化建设，促进政府绩效管理?

　　从理论上讲，中国传统行政文化对政府绩效管理具有非常重要的影响，加之我国长期高度集中的行政管理体制，强制性、权威性和封闭性是当前各地政府开展的政府绩效管理的显着特征，这就对绩效评估的客观性、公正性，科学化和规范化发展产生了一定程度上的消极影响[24]。因而，加强当代行政文化的建设就显得尤为重要。

　　（1）提高政府绩效管理科学化水平，需要培育行政法治文化。

　　法律和制度的权威性和神圣性是至高无上的，因而，公民对于政府绩效评估的参与，公民对自身行为和政府行为的合理性判断，必须以法律和制度为准绳来衡量。公民应当在自觉遵守法律的前提下，充分享受和行使自己的权利，积极参与政府管理，对政府行政行为依法实施监督，依法进行绩效评估。政府和公务人员应在社会公众的监督下，切实做到按照法律、法规规定的权限和程序严格执法、依法行政、尽职履责，不能以权谋私、徇私枉法。

　　（2）建立和完善三种制度，为当代行政文化的生成奠定基础。

　　加强当代行政文化的建设，必须着眼于建立和完善问责制、评价制和民主制三种制度。问责制即行政问责制度，主要是为了防止公务人员以个人利益为先，从而侵害社会公共利益，以及出现贪污腐败等行为，加强对他们法制意识和责任意识的教育，通过强化责任追究制度，约束行政主体行为，让依法行政和对社会公众负责形成一种行政文化，得到普遍的遵守。评价制即绩效考评制度，主要是为了避免行政主体只关心局部利益而忽视整体利益和社会公共利益，出现不合理的政绩观、唯 GDP 至上等现象，通过系统的设定评估指标体系，形成科学、合理、可持续发展的行政文化观。民主制即民主决策和民主监督制度，主要是为了使政府在制定决策和执行决策过程中，能够始终以保障社会公众利益为前提，通过不断扩大民主决策范围，不断加大民主决策的覆盖面和频率，加强行政主体的民主意识和观念，不断丰富行政文化中的民主内涵。

　　（3）一个科学、公平、正义、民主的行政文化体系，可以有效推进政府绩效管理建设进程。

　　首先，一个科学、公平、正义、民主的行政文化体系，应是行政文化建设和政治文化建设相结合，政治文化和行政文化之间相互促进的文化体系。以人民群众的根本利益为核心，以构建科学发展观为导向，以全面建设小康社会为任务，是我国政治文化的主要内涵。从某种程度上，一个国家的政治文化决定其行政文化，政治方略的执行要靠行政，政治理念的现实转化也要依靠行政，因而可以说，政治文化体现在行政领域中，就是行政文化。因此，构建行政文化，离不开政治文化这个大背景，必须采取把两者有机结合、纳入统一体系的方式进行构建。

　　其次，大力推广行政文化的主流传播方式，对政府管理产生负面效应的传统行政文化进行有效压缩。要树立以下三种行政文化观念：一是要培育和树立宗旨意识，政府和公务人员必须贯彻以人为本的管理理念，坚持人民利益高于一切的执政理念；二是建立服务型政府导向，把为人民服务宗旨作为政府和公务人员行政行为的前提和基础，最大化实现公共和社会利益，增进人民福祉[25]；三是要大力培养政府和公务人员的公共精神和奉献意识，打破单一的部门利益最大化、局域利益最大化的思想狭隘，实现政府局部利益与全局利益、公务人员个人利益和整体利益的共赢，为政府绩效管理的全面落实和有效推进，营造良好的行政文化氛围，提供优异的行政文化资源支撑。