政府绩效管理的基本概念

　　2 政府绩效管理的基本概念

　　2.1 绩效的含义

　　绩效包含有成绩和效益的意思。在经济学领域，定义为从事社会经济管理活动的效果；在管理学领域，定义为管理对象行为的“成本”和产出之比；在政府、社会组织等公共部门中，经常用来衡量这些公共部门开展活动的效果[1]。

　　绩效，从字面意义看，“绩”体现组织或企业的目标，和做什么是正确的。

　　组织或企业要有其固定的目标，个人要有个人的目标要求。“效”是一个过程，是如何去达成“绩”的目标，体现的是组织的管理手法、形式和方法等。

　　简而概之，绩效就是在达成目标的程度和投入生产要素数量对比的情况，投入的越多，目标实现的越差，绩效就越差；反之，绩效则越高。所以绩效是反映个人或者组织完成某一既定目标程度和效率的指标。

　　绩效，最初来源于工商企业，是企业组织为了更加适应市场经济竞争发展的产物，从组织管理层面来说，它包括个人绩效和整体绩效两个方面。

　　整体绩效建立在个人绩效的基础上，没有个体就没有整体，但整体也不完全等于个体的累加，个人绩效优秀并不意味着对改变整体绩效有什么大的帮助。

　　只有当组织里的，处于一定组织关系上的人的绩效都有所改善，才能够促使组织绩效的提高。

　　而政府绩效的概念则是西方国家从上世纪 70 年代提出，并不断发展演变而成。政府绩效同企业组织绩效相同，是为了追求和改良政府效率而出现的，也具有效能的一般特点，可以说是企业组织绩效的一种衍生物，既保留了企业组织绩效的一般特征，又具有政府主导的特殊性[2]。在研究政府绩效之前，理解与企业组织绩效的差别，可以对政府绩效、政府本身的定位有更加全面的看法。

　　2.2 政府绩效的特殊之处

　　1.政府绩效的“一般性”、“公益性”和“目的性”政府作为公共管理部门，享有着代表公民行使公共管理的权力，承担着为公共利益服务的义务[3]。同企业绩效评估相比较，政府绩效评估存在很大的差异，主要表现在以下三个方面。

　　（1）组织性质的差异。20 世纪以来，各国政府的性质和职能有了相应调整，从对公民管理转变为面向公众的服务，具有非盈利性，强调“公共服务”和以“社会利益”为导向，追求社会利益的协调均衡。而企业是根据自身的利益去行动，以利润最大化作为根本宗旨和活动前提，一般不存在对社会和公众的道义和服务。

　　（2）评估动力的差异。企业绩效评估是为了减少投入，扩大产出，换言之，是为了获取更多的自身利润而实行的一种管理手段。企业通过绩效评估来针对市场的发展变化，不断调整企业的生产和经营管理模式，不断提高企业在市场经济中的生存和竞争能力。而政府一般不具有可替代性，由于其在政治上所具有一定的优势，并能够以国家暴力作为存在的基础，决定了政府绩效评估的动力是来源于外界的政治压力和社会舆论压力，是来自外部社会公众对“公平”的需求，而不是自身生存和发展的迫切要求。

　　（3）产品和服务的差异。企业生产的大部分产品是实物，有独立的价值，产品个体有其单独价值的优劣区分，好坏优劣比较容易判定，并能够进行比较。

　　而政府提供的产品是公共服务，甚至在正常情况下，不会为人们所强调和认识，所以一般无法直接衡量其产品价值，需要进行综合性、动态的评估。同时，企业本身之间不具有本质上的差异，只是表现形式不同，现在企业生产的产品很多都有国际化的指标认证。而政府本身产品的形态也不固定，又受到意识形态、政治、经济、社会、文化、民族、传统习俗等诸多因素影响，可以说，什么样的政府才是正确和正义的，本身也存在争议。

　　2.政府绩效管理与公务员管理在很大一部分公众眼中，习惯将政府绩效与公务员绩效等同，致使在对这些个体受测的测评环节中，政府绩效出现失真情况。

　　实际上是，政府绩效管理与公务员绩效管理是不同的，可以说是整体与局部的关系，政府绩效管理受公务员绩效管理影响，政府绩效管理的目的之一就是要提高公务员的工作效率，提高工作效能，最大限度调动公务员工作的积极性。同时，政府绩效管理的对象还包括政府整体和政府部门管理。

　　3.政府绩效管理的关注点

　　美国着名管理学家奥斯本对组织绩效管理考评做过这样的阐述：“若不测定效果，就不能辨别成功还是失败；看不到成功，就不能给予奖励；不奖励成功，就可能是在鼓励失败，鼓励失败的结果是产生荒谬的刺激，导致组织绩效每况愈下[4]。”

　　因此政府绩效必然需要更关注结果和测量结果的手段，这也导致了与以往过程管理的不同。过程管理指的是，在政府管理中注重工作过程，其评价模式是无论结果如何，用生产要素的投入多少来衡量成绩，即是“无论怎么做，重要的是成果；无论成果如何，重要的是是否去做[5]”的结果导向和道德导向的评价标准。当代，缺乏成本观念的政府部门和其工作人员越来越不适应市场经济的发展，由于追求利益的最大化是市场中责任主体的本能，因而政府及也不例外，必须建立起高效政府。2.3 政府绩效的发展历程政府绩效管理评估是西方国家行政体制改革过程中诞生的，实践过程可以追溯近一百年，可以分为三个阶段。

　　1.诞生阶段——从上世纪初至上世纪 40 年代。早期的政府绩效评估实践诞生于美国，但其发展比较缓慢，这一时期主要是绩效管理从传统政府管理体制中脱离，并树立了服务型政府的管理理念，号召将传统的管制型政府转变为服务型，以更好的为社会公众提供服务，为日后政府绩效管理的发展奠定了良好基础。

　　2.起步发展阶段——从上世纪 40 年代至上世纪 80 年代。这一时期是西方世界经历第二次世界大战和战后的一个恢复和普遍的快速发展时期，在政府绩效管理方面具有划时代意义，这一时期的绩效管理开始转向和侧重对效率的研究，以适应快速发展的社会。其中最具代表意义的是 1979 年，英国“铁腕娘子”撒切尔夫人的上台后，对英国政府开始了新公共管理的改革。在以效率为先的原则指导下，撒切尔政府推行了“雷纳评审”、“部长管理信息系统”、“财务管理新方案”等改革措施，在国际社会引起了广泛影响。

　　3.完善阶段——上世纪 90 年代至今。这一时期主要体现在绩效评估技术的革新。进入信息时代以来，尤其是电子计算机，互联网的出现，为绩效考核提供了新的技术应用支持。在原有理念和思路有所发展的情况下，依靠电子计算机，使政府绩效考评将以前无法实现的操作手段变成了现实，其中最具代表意义的就是确立了公民在政府绩效评议中的重要意义，并作为一种最公正合理的形式不断推广开来。使绩效考评打破了体制、经济水平的约束，逐渐在全世界各国得到广泛的推广和应用。

　　2.4 中国政府绩效评估理论研究的发展

　　1.我国政府绩效管理的理论发展脉络

　　当前我国各地方政府相继建立并实施了自身的政府绩效评估工作和方案，其理念最早诞生于上世纪 90 年代，到目前为止大致也经历了三个发展阶段[6]。

　　（1）第一阶段是起步阶段，这一时期也是改革开放推动全国进入快速发展的时期，原有的政府执政理念已经不适应不断发展和变化的社会经济现状，国内对政府转型，提高效率、效能等都给予了厚望，但此时国内对政府绩效的研究还处于懵懂时期，大多数学者只是照搬西方国家绩效管理和评估的理念和方法，没有形成系统的，适合我国国情的管理和评估方案，对政府绩效管理实践的指导意义非常有限，但正是在此时期，政府绩效理念开始走进学者和大众的视野。（2）第二阶段是发展时期，随着改革开放的深入，原有的政府管理制度越来越跟不上市场经济发展的步伐，政府自身也感觉到“大政府，低效率”对经济发展的严重影响，开始有步骤的将学术界一些新的理论搬出用以指导实践。

　　与此同时，学术界则将政府绩效管理和考评的理念和方法更加侧重于指导实践工作，并主要集中于三个方面：第一，是随着西方国家政府绩效管理评估理念和手段的发展，开始引进和介绍。第二，开始探讨具有中国特色，和在国内具有普遍指导意义的政府绩效管理和考评方法。第三，开始着手设计适合中国国情的政府绩效管理和考评实践方案，构建绩效管理的指标体系。

　　（3）第三阶段是创新和发展阶段，这一时期是学者与各级政府各部门尤其是地方政府相互配合，理论与实践不断互补的过程。各级地方政府从自身条件、环境、能力出发，开始进行政府绩效管理和评估实践探索，并逐渐体现出研究逐渐细化与深入，不断创新政府绩效评估的理论支撑，逐步系统化和日趋完善的特征。

　　2.地方政府绩效管理的实践过程

　　在国内外经济、政治大环境的影响下，90 年代开始，各级地方政府也开始对政府绩效管理进行了探索实践，尝试通过实践来建立和发展符合自身条件的绩效管理和考评体系。

　　（1）起步阶段。这一时期目标责任制的实施本质上是地方政府的创新尝试，中央没有提出统一要求，没有整体的纲领性文件，也没有学术界对规范和实践进行批评和论证。这一时期的绩效管理主要是通过党政机关的纪检和监察部门的效能监督检查活动，针对机关单位和国有企事业单位，内容是政府机关管理和企业经营中的效率和质量问题。

　　（2）发展阶段，这一阶段中国的行政管理体制改革进入深化推进阶段，各地方级政府迫于发展的压力，不断探索绩效管理和评估的新形式。通过中央政府改革、地方政府尝试和创新及国际经验的引入和推广，全国范围内掀起了开展政府绩效管理的热潮，但这一时期的主导力量仍是地方政府，中央政府并未实行强有力的推动手段，广大人民群众作为服务对象也没能够充分加入到其中。

　　（3）持续推进阶段——现阶段，进入 21 世纪后，我国政府的整体执政理念发生了新的变化，其中以建设服务型政府为主导。政府转型工作推动了地方政府的绩效评估由此进入了一个新的发展阶段，并形成了几种特色鲜明的地方政府绩效管理和考评方法模式，如“青岛模式”、“杭州模式”、“甘肃模式”等。

　　但是，由于现有的基础薄弱和实施的时间短、经验少，同时上一阶段所暴露出的问题也更加明显，如缺少相关法律法规作为依据，民众参与低，理论指导水平不高等问题，这一阶段还处于发展推进阶段。2.5 政府绩效评估的重要意义传统政府认为自身是管理者，是社会力量组织者和实施者，因此对政府绩效评估不可能存在一个系统的认识，或者认为其没有必要性。但随着政府转型的深入，服务型政府理念的更加深入人心，因此开展政府绩效管理和考评研究也成为其面对公众，面对社会舆论压力的一个重要突破口，可以说，对政府转型，构建服务型政府而言，政府绩效管理和评估具有重要意义。

　　传统政府强调治理，是中国传统执政理念的延续，地方长官为父母官，是“牧”，就是要管理和治理好所管辖范围内的各项事业，负有全部的行政责任，而民众作为被管理者，在公共事务中必须听从地方长官的命令，不具有参与公共管理的权利，没有反映意见的渠道。在这种体制下，政府部门的绩效多来自于官员的个人意志，而与民众没有什么关系。而服务型政府，顾名思义，这含有顾客至上的含义，即民众作为政府的顾客而存在，强调协调和对话，民众不再是一味的听从地方官员的行政命令，而是顾客，是上帝，官员是公仆，是提供服务者，这是近代政府合法性的基础，政府绩效来自于人民期望以更少的成本和价格获得更多更加优质的公共服务。这两者上的分歧正是权力的归属问题，可以说，是政治理念的集中体现。而政府绩效管理和考评是为了提供更多更好的公共服务，是服务型政府得以实现和发展的重要保障手段之一。

　　长久以来，我国政府一直是一个“全能政府”，政府什么都要管，并且要管好，也就是说，认为政府是万能的，通过行政手段可以达到和实现一切发展目标，克服一切挑战和困难，解决所有问题，也就是说，对政府职能的认定存在很大的问题。而现代社会，尤其是在市场经济体制下，社会强调有限政府，政府不应该管得过多过宽。实际证明，政府在某些领域同市场一样存在失灵的情况，因为本应作为社会全体代言人的政府为实施公共利益而行动，但其本身也有自身利益，这就导致了政府的一些问题，比如贪污、渎职、腐败等等，因此一个现代政府必须是有限的政府，只在一定范围内负责管理社会事务。通过科学完善的政府绩效管理和评估体系可以有效的改善这一现状，通过限定考核指标来规范政府职能，即考核什么，就去做什么，考核到的，就一定要做到，只有这样才能够有效的促进政府职能的调整，完成从管理型政府向服务型政府的过度，改善政府越位、错位、缺位的情况。

　　随着信息技术的发展，现代社会变化的趋势整体上讲是越来越快速，而政府居于整个社会的核心关键位置，为其他社会各界群体维持和提供公共服务，民众的税收作为政府资金的主要来源，民众对于政府提供的行政服务也越来越关注其成本问题。因此更加需要一个反应快速，节能高效的政府，这对于政府提出了新的课题和挑战。传统上，政府是习惯对成本忽略不计的，因为并不存在与其地位或具有替代性的竞争者，而民众对公共事务的参与也被压制在可以容忍的范围之内[7]。但现代政府所面临的与以往明显不同，越来越多的自由主义者开始质疑政府存在的合法性问题，重要体现在：人的生命、财产、自由、信仰等一系列基本人权。政府本应是作为扞卫这些基本权利而存在的，而实际上政府的一些行为是在刻意剥夺一些特定人群的利益，比如，通过税收，通过义务兵役制等等，这些都为自由主义者提供了口实，而政府自身的利益也在这里添油加醋。因此现代政府迫于压力更加注重效率，注重减少成本，而政府绩效管理和考评本身是从企业绩效管理和考评中发展和变革而来的，目的就是为了减少成本，提高产出，对解决低能高耗的政府现状具有重要的现实指导意义。