国外公众参与公共管理的经验借鉴

　　四、国外公众参与公共管理的经验借鉴

　　公众参与公共管理在我国兴起较晚，但是早在 20 世纪 70 年代，随着西方新社会运动的开展，公众参与公共管理应运而生。新公共管理运动的持续蓬勃发展，民主行政和大规模的政府改革浪潮的出现，使得西方国家日趋关注公共管理中的公众参与问题，因此，国外公众参与公共管理较我国的发展更加成熟，西方国家在长时间的探索与发展中，形成了一些先进的经验，其中，有很多理念、做法、经验值得我国学习借鉴。

　　（一）公众参与政府公共预算

　　“公共预算是指政府在每一财政年度经立法程序批准的全部公共收支计划，是存在于市场经济中并且与公共财政相适应的国家预算类型”.公共预算是公共管理的重要组成部分，其涉及到广泛的公共利益。因此，自 20 世纪 90年代起，美国学者及政府部门开始尝试让公众参与到政府的公共预算中，公众在公共预算制定过程中起到了积极的作用，从预算方面约束、规范了公共管理活动。

　　公共预算是政府一切活动的前提，是政府部门保障公共利益实施的基础。

　　因而，公众参与公共预算，经历了十多年的实践，受到美国公众和政府的广泛关注。由于公共预算涉及较多专业性的知识，传统观念认为，公共预算应该是属于技术专家和政治官员的工作，公众参与到公共预算中的意义微不足道，对于这个问题，学者们的观点有很大差异。追本溯源，学者们都认为，公民有权利知晓公共资源是如何被分配和利用的。因此，目前致力于公众参与政府公共预算过程的理论和实践探索都很多。但是，对于如何界定公众参与政府公共预算，尚未形成统一的概念。“这是因为，学界对于公众参与的概念尚没有一致的意见。然而检索美国有关公众参与方面的研究文献会发现，公众参与是与地方政府密切相关的。这正是阿尔蒙德（Almond）等人的分析结论：公众的主观意识能力比较中央政府而言较强、较有能力影响地方政府的决策。同样，当前公众参与公共预算的研究与实践，一般也只限定在地方政府的层次上。伯纳等人认为，在地方政府的政策领域中，对扩大公众参与最成熟或者说最适合的就是政府的预算过程。而对于地方政府预算过程公众参与的内涵界定上，至少需要包含参与的主体、参与的客体以及参与的途径这三个要素。结合多位学者对此所下的定义，政府预算过程中的公众参与是指，在地方政府预算制定执行的过程中，通过问卷调查、公民咨询委员会、公民小组、公众听证会等渠道将社会公众涉入其中，从而达到接纳公众建议、提高预算制定质量、增加预算过程透明度以及改善政府与公众之间的关系等方面的作用。”

　　国外公众参与公共管理的经验认为，公众参与公共管理被认为是增强政府公信力和促进公众获悉政府进行公共管理的一种方式，公众参与公共管理的最终目标是让公众在公共管理中扮演主动、积极的角色，而非政府服务被动、消极的“消费者”.因此，政府主动邀请公众参与到公共预算中来，一方面能够使政府关于公共预算的信息及时地传递给公众；另一方面，使公众积极地参与到公共管理中来。此外，参与公共预算的社会公众，在表达个体需求、实现自我价值和利益的同时，公众积极参与公共管理的精神也会提高，同时，也会将这种精神传扬并带动其他公众积极地参与到公共管理中来。

　　（二）公共信息透明度与问责制

　　西方学者认为，公众不信任政府的一个重要原因就是，社会公众对政府不够了解，因此，公共管理的透明度受到了学者和社会的广泛关注。纵观西方国家政府的改革发展历程，政府公共管理的透明度和开放程度一直备受关注。现代社会是信息社会，公民对于公共管理的透明度和信息公开性要求越来越高，如果政府满足了公众对于公共管理信息透明度的要求，一方面有助于公众对公共管理项目充分了解，有助于公众有效地参与到公共管理中来；另一方面，加大了公众了解政府业务的机会，增进了政府和公众之间的信任程度。正是基于这样的理念，西方政府的做法是成立政府信息中心，最大限度地公开公众应了解的所有信息，同时以其他方式告知公众政府行政过程的公开。

　　西方国家在公开政府信息和透明度方面的立法较早，“瑞典早在 1776 年就制定了《新闻自由法》，第一次在法律上保障了公众获得政府机构信息的权利；美国则是通过 1966 年的《信息自由法》、1974 年的《隐私权法》和 1976 的《阳光法案》三部法律完善了其政务公开的法律体系；在加拿大，存在由非盈利组织运行的公共事务有线电视频道，同时加拿大议会有其官方网站，同步直播议会会议，除此之外，还有议员相关介绍、联系方式，方便选民与其沟通，并且保留有几乎所有的议会会议文件；英国议会同样也允许新闻媒体对议会会议进行采访、直播，并且实行议会文件公开制度。”

　　西方国家在民主政治方面，注重改善公众与政府之间的关系，除了增进信息的透明度外，另一个重要的举措便是问责制的实施。问责制主要意义是通过这样的机制，使公众了解领导人的作用，即公众知晓候选领导人或者在职领导人在干什么，做了哪些有益于国家、社会和民生的事情。从根本上讲，问责制也是政府信息透明度的一种具体体现形式。在问责制实施的过程中，政府在某种程度上向公众解释或者证明他们所做的事或者没有做的事；同时，政府官员问责制的实施，有助于避免领导者依据个人喜好行事，促进了公共管理实施的有效性。在西方国家，最能充分发挥问责制作用的领域是地方政府官员的选举，问责制较之如公民议等的其他机制拥有更大的影响力。因为，问责机制的存在使公众对于官员在任期间的政绩有了更加深刻的了解，更有助于评选出适合岗位的官员；同时，问责制也促进了官员树立正确的政绩观，更多地从公众角度考虑问题，促进社会公平。

　　（三）选举投票和听证会制度

　　在美国，公众参与公共管理的制度和实践均比较成熟，其中，公众参与公共管理的主要形式是选举投票和听证会。根据这两种参与形式，公众可以根据自身的偏好，通过投票的方式选举出自己心目中合格的地方官员，州、国会议员甚至总统，通过对领导人的选举来影响公共管理的实施，满足自身的利益诉求。也有学者认为，美国公众进行投票选举并不能实现公众真正影响公共管理，因为竞选人在竞选时，所提出的竞选政策并不明确，或者竞选人上任后根本无法落实政策的实施，所以，美国公众通过投票选举的方式来影响公共管理的实施只是一种美好的政治幻景。然而，实际上，投票选举可以起到维护公众权益合法性的作用。美国的投票选举制度也是如此，其实质是通过选举这种民主形式保障了公众参与的合法性地位，投票选举虽然不能使公众直接影响或控制公共管理的实施，但是可以加深公众对国家制度科学性、民主性的认可程度，可以增进公众对政府的了解和信任，从而更加有利于公共管理的有效实施。

　　美国的听证会制度是指，“公众在法定程序的许可范围内以听证的方式参与各种政府决策过程或者国会的许多立法决策过程，来维护或者争取自身的相关利益”.

　　美国听证会主要分为立法听证会、监督听证会、调查听证会、确认听证会等。就美国听证会制度整体实践而言，它是一种公民与政府官员直接接触的方式，公众能够自发、主动地参与其中，能够激发公众参与的热情。然而，听证会仍然属于个体行为，这种公众与政府官员接触的深度和影响力都是很有限的；同时，可能产生政府官员为满足某些公众的个人利益而导致寻租行为的出现。但是，就总体而言，听证制度有利于保障公共管理决策的民主化和合理化，对于公众参与公共管理有促进作用。

　　（四）公共信任的建立

　　自 20 世纪 70 年代以来，随着政府改革的深入，政府与公众之间的信任关系受到了西方国家的广泛关注。最早涉足研究政府与公众之间的信任关系的学者可以追溯到德国社会学家齐美尔、卢曼，美国社会学家科尔曼等等。

　　在公共行政领域内，对于信任问题的研究与公众与政府的关系是密不可分的，尤其是在 20 世纪 70 年代以来的政府改革浪潮后。当时，很多西方国家政府出现了财政赤字和绩效赤字，导致了公众对政府的信任危机，正是在这样的社会背景下，政府与公众之间的相互信任关系，被提升到了非常重要的高度。

　　但是，公众对于政府的信任危机并不是暂时的，它是相对于各国政府行政改革和政府未来治理方式而出现的，因而西方国家政府通过扩大公众参与来重新构建和修复公众与政府之间的信任关系，可见，通过加强公众参与公共管理，有助于公众与政府之间相互信任关系的建立。通过扩大公众参与公共管理来改善公众与政府之间的信任关系，对于我国政府也具有借鉴作用，有助于我国政府重新审视传统的行政理念和行政执行力，促进和加快政府改革的步伐，增进公众参与公共管理的有效性。

　　通过以上对西方国家公众参与公共管理先进理念和政策的探讨，其中，有很多政府执政理念值得我国学习借鉴。然而，每个国家的具体国情不同，在借鉴实施的过程中一定要结合我国的具体情况，如若一律照搬，强行实施，可能不会收到预期的效果。