公众参与公共管理有效性一般概述

　　一、公众参与公共管理有效性一般概述

　　（一）公众参与的内涵及意义

　　1.公众参与的内涵

　　近年来，“公众参与”在政治话语及相关学术领域内非常流行，然而，对于其界定和使用又较为模糊。

　　探讨“公众参与”的内涵可以追溯到20世纪60年代，当时美国学者阿诺德·考夫曼首次提出“参与式民主”（Participatory Democracy）的概念，从此，“参与式民主”一词便被广泛运用于工作场所、社区管理、校园学生运动等基层民主领域。1970年美国著名政治学家卡罗尔·佩特曼著就的《参与和民主理论》一书，对卢梭、约翰·密尔参与式民主的理论进行了扩展，系统地阐发了参与式民主在政治生活和国家治理中的作用，它标志着参与式民主理论的正式形成。

　　1980年约瑟芬·贝斯特在《协商民主：共和政府的多数原则》中首次提出协商民主（Deliberative Democracy）的概念， 协商民主最初是对美国宪法的制宪意图进行解读，认为立法机关同行政机关的分权制衡，也是实现协商民主的一种制度安排。后来协商民主被很多理论家解释发展，变成了一种决策和治理机制，即认为所有受到政策影响的公民或他们的代表都应该能够参与集体决策。20世纪80年代末博曼、罗尔斯、哈贝马斯等进一步修正和完善参与式民主理论，他们指出协商民主的核心是强调公民在平等、理性的基础上通过与政府对话达成共识形成公共决策，这一观点更进一步强调参与式民主所彰显的公民理性、宽容、沟通、参与等价值观。

　　而公众参与的概念和理论传入中国大约是在 20 世纪 90 年代，近年来已有一些初步研究公众参与的著作问世。公众参与在我国仅是地方性实践，对这一理论的深入研究还很匮乏，在日常使用过程中，大众甚至一些政治家使用的公众参与的概念具有模糊性和不确定性，但是也有一些学者对公众参与进行了界定。

　　王琳在《公共管理中的公众参与问题分析》一文中指出，“公众参与是社会成员自觉自愿地参加社会各种活动或事务管理的行动，是社会成员对公共管理中各种决策及其贯彻执行的参与，是对社会的民主管理。公众参与意味着社会成员对社会责任的分担和成果的共享，它使每一个成员都有机会向地方政府表达意见，以维护自己的利益，都有机会为谋取社会共同利益而施展和贡献自己的才能”.

　　唐志君在《公众参与政策过程：价值、困境及走向》一文中提出，“公众参与是公众个人或组织依法通过一定的方式和程序，直接或间接地对公共政策的制定、执行及效果表达个人或集体的利益、意愿和主张，从而影响政策制定、执行与完善的行为。它是公共行政的公共性与公民民主权利相契合，确保公共政策对民意的有效回应性、科学性，实现社会资源公平分配的最直接、最重要的途径”.

　　张晓霞在《我国公共政策制定过程中的公众参与--基于服务型政府的视角》一文中将公众参与定义为，“公众通过合法的途径和方式，以政策主体直接或间接参与和影响公共政策过程，表达自身利益要求和意愿的一种政策行为”.

　　综合以上各位学者对公众参与内涵的界定，笔者认为，上述界定存在很多附加条件，从而缩小了公众参与的范围，应当将公众参与的范围界定的更加广泛，因此，笔者将公众参与界定为：社会群众、单位、社会组织或个人作为主体，在其权利义务范围内进行的有目的的社会行动。在这一界定中，既包含了社会群众自发组织参与社会活动，也包含组织或者个人应邀参与社会活动的行为等，这一界定体现了公众参与形式的多样性，体现了公众参与的范围之广。

　　2.公众参与公共管理的意义

　　公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分，其重点在于将公共行政视为一门职业，将公共管理者视为这一职业的实践者。

　　公共管理的目的是实现公共福利和公共利益，但是公共管理者在公共管理决策过程中往往受到环境因素、利益集团等各个方面的影响，从而使公共政策偏离了公共福利与公共利益的轨道，未能实现其最终的目的。

　　然而，公众有效地参与公共管理，能够避免公共决策的过分失衡，且具有以下几方面积极的社会意义。

　　第一，公众参与能够有效促进公共权力和社会利益的再分配，使公共管理结果更加公平公正。公众通过合理的渠道站在自身的立场，真实地表达自己的想法，为公共管理建言献策，有助于决策者了解公众的心声，加重维护公众利益的砝码，使公共管理决策更倾向于公众利益，增强公众对于政策的满意度，使公共管理更加公平公正。

　　第二，公众参与能够有效地实现对公共权力的制约和监督，提高公共决策的质量，使政府决策更加科学和民主，使公共管理获得更多民众的支持，减少行政阻力，降低政策执行成本。

　　第三，公众参与在提高公民参与精神和民主意识的同时，可以有效弥补政府能力的不足。

　　（二）公众参与公共管理有效性的含义

　　1.有效性的含义

　　对于“有效性”的界定，因研究主体、客体、应用领域等的不同而有所差异，而公众参与公共管理的有效性是价值属性的一种体现，笔者认为应将“有效性”界定为产出与目的的吻合程度，即“特定实践活动及其结果所具有的相应特性，且这种特性又是实践活动及其结果在与相应价值主体构成的价值关系，即对相应主体需要的满足关系中所表现出来的。离开了实践活动及其结果的特定属性，有效性便没有了得以确立的根基；离开了特定的价值关系，有效性也同样无从谈起。”

　　这种特定的属性是具体的、历史的。恩格斯曾在《未来的意大利革命和社会党》著作中提到：“至于我所强调的一般的策略，长期以来，我已确信它的有效性：它从未丧失过这种有效性，但是说到要把它运用到意大利目前的情况，那就是另外一回事。”

　　在本文中，这种特定的属性也指实际的产出结果，人们对实践活动产出结果的追求，恰恰是为了更好地推动实践，指导人类活动。因此，对实践活动的有效性进行探讨，应注意到构成实践活动的诸多要素以及实践活动的主客体关系、主要内容、研究方法、实现途径、内外部环境等对特定实践活动所产生的影响。

　　2.公众参与公共管理有效性的含义
　　
　　笔者认为，所谓公众参与公共管理的有效性是指，公众通过某种方式参与到公共管理中，推动或改变公共管理的发展方向，使公共管理的实施更有利于社会公平，更符合社会发展的需要，促进了公共管理的优化甚至实现公共管理的最优化。在这一定义中，应明确三个要义。

　　第一，公众通过某种方式参与到公共管理中，而这种方式可以是公众自发组织参与的，也可以是政府按照行政规定主动邀请或安排公众参与的；可以是公众感受到公共管理实施后会威胁到自身利益时主动参与的，也可以是按照政府既定程序参与其中的。

　　第二，公众参与公共管理，公众的作用必须得到充分的体现，公众的合理意见或建议受到政府的重视并在公共管理实施中得以体现，即推动或改变公共管理发展的方向。

　　第三，公众有效参与公共管理的结果，是使公共管理更有利于社会公平，更符合社会发展需要，促进了公共管理的优化。但是，应该强调的是，有时候个人或者公众代表的立场较为狭隘，仅站在自身的角度考虑问题，而忽略了公共管理的公共性，这时不合理的观点未被采纳并不代表公众参与公共管理是无效的。

　　由以上分析可以得知，只有同时符合这三个要义，才是有效的公众参与，否则公共参与公共管理是无效的。但是在公共管理过程中，一方面由于公众的感受、看法和意见被忽略，政府并未把公众参与作为公共管理的内容之一，导致公众无法参与到公共管理中去；另一方面有些政府在实施公民参与过程中，并未真正重视公众参与的作用，使得公众参与仅仅作为一个形式，流于表面化，不能发挥或不能充分发挥公众参与的作用。基于以上两方面的因素，公众参与公共管理的有效性会大打折扣，未能达到公众参与公共管理的效果，也无法实现公共管理实施效果的优化。

　　（三）公众参与公共管理有效性的特征

　　公众有效地参与公共管理将形成政府与公众合作共同管理公共事务的模式，形成公众与政府的良性互动，促进公共管理的有效实施，有利于社会治理和国家发展。而公众有效地参与公共管理具有以下主要特征。

　　1.公众以相宜的方式参与公共管理

　　要使公众有效地参与公共管理，首先必须使公众参与到公共管理中去，这便涉及到公众参与公共管理的方式问题。对于公共管理来说，其范畴是非常宽泛的。一般来说，公共管理的内容主要包括公共问题的确立、法律及公共政策的制定、公共资源的管理以及为社会发展提供各种社会服务等。正是因为公共管理内容的多样性，导致公众参与公共管理的方式应当有所差别，这样才能使公众参与公共管理更加有效。笔者认为，公众参与的差异性应具体体现为公众的参与时间、参与形式、参与权重等。

　　（1）公众参与公共管理的时间选择

　　公众参与公共管理的时间不同，公共管理执行的效果和引起的社会反响是截然不同的。因此，公众参与公共管理的时间选择是非常重要的。

　　下面以我国“厦门 PX 事件”来说明公众参与公共管理时间选择的重要性。

　　厦门 PX 项目是一个化工项目，投资额度巨大，早在 2004 年 2 月便获得了国务院的正式批准，由于选址距离居民居住地很近，在 2007 年 3 月 105 名政协委员建议迁址，2007 年 6 月 1 日厦门市民集体抵制 PX 项目。公众参与在“厦门 PX事件”中真正起作用是在 2007 年 3 月 105 名政协委员建议迁址时开始，就时间而言，该事件属于公众在事中参与公共管理，项目虽然没有造成巨大的经济损失，但是耽误了项目启动实施的时间，使公共管理决策的时间成本加大。我们可以设想如果政府在确定 PX 项目之前，充分地考虑公众利益，邀请专家及公众积极参与项目的评定，PX 项目后续的风波、迁址等一系列事件将不会发生，这样有助于加快项目的实施，节省项目实施的时间和成本。同样，我们可以设想如果在 PX 项目破土动工之时或者项目已经开始运行之时，公众才参与到事件中，这样该项目就会流产，不仅耽误日常的生产，还可能会导致冲突事件，造成投资、投产等巨大的资金、资源浪费。由以上公众在事前、事中、事后参与公共管理的结果来看，公众参与公共管理的时间不同，结果是截然不同的。

　　通过以上假设分析我们可以看出，在涉及公众利益的公共管理中，应合理安排公众参与项目评议的时间，这样能够节约项目实施时间，也能够节约行政成本和项目资金。通过比较可知，公众越早参与公共管理评议，项目管理者将会提前听到公众的心声，会使管理者预见到项目实施过程中将会遇到的问题或阻力，有助于帮助管理者判断形势，促进项目更好的实施。同时，公众越早参与评议，会使公众有被尊重的感受，能够增强政府的公信力；而公众在事后通过暴力、冲突等方式干预项目实施时，不仅使项目无法顺利实施，同时还将使政府的公信力急剧下降。

　　（2）公众参与公共管理的形式选择

　　公众参与公共管理的形式是多样的，然而，公众参与公共管理的内容不同，公众参与的方式也不尽相同，只有选择合适的方式让公众参与其中，才能使公众参与的效果发挥至最佳，因此，公众参与公共管理的形式选择是至关重要的。

　　值得注意的是，在公众参与公共管理的形式中，有些形式是具有专属性的，例如，选举仅适用于领导竞选或竞聘活动，村民自治仅适用于农村居民生产、生活及各类活动。除了这些具有特殊适用性的方式外，还有调查研究、座谈会、听证会、智囊团、游行示威、集体抵制等多种公众参与的方式。这其中，又可以将这些公众参与的形式划分为政府策划安排公众参与和公众自发组织参与公共管理两种。其中，游行示威、集体抵制等方式属于公民自发的组织行为，而其他的形式属于政府策划安排公众参与的范畴。

　　在这里要强调的是，政府应将涉及公众利益的公共管理提前做好策划方案，将公众参与作为公共管理必要的环节，避免公众自发组织采用极端的方式来影响和干预公共管理的实施，这样同样会造成资源浪费和时间成本。而公共管理者将公众参与作为必要的行政环节，则应当考虑采用何种方式使公众参与到公共管理中来，使公众参与更加有效，实现公众和政府共同治理的良好局面。

　　（3）公众参与公共管理的权重选择

　　公众参与公共管理的权重选择，即指公众参与在公共管理过程中的重要性，用更为通俗的话表述即指公众意见或者看法对于公共管理决策能够起到多大的作用。很明显，根据公众参与公共管理的内容不同，公众参与的权重是截然不同的。针对那些严重影响居民正常生产和生活的公共事务，如飞机场建址的选择，可能造成环境污染的工厂厂址的选择，城市内轨道交通建设线路的选择等，公众参与所占的权重应较大；针对法律法规的出台与修订等较为专业或宏观性较强的相关事务，除专家人士外，其他公众的参与所占的比重应较小。

　　当然，这里所说的公众参与公共管理的权重既可以是一个可量化的概念，也可以是一个抽象的概念，这完全依赖于公共管理的内容和相关政策法规。例如，在某些选举中有这样的规定，全体参与者必须投票但是可以投弃权票，每一张选票计为一票，获选者必须是累计得票数最多且得票数累计必须超过半数参选者。在这一规定中，即是将公众参与进行了量化，公众参与的权重即为公众占所有投票者的比例。而公众在某些参与方式中的权重是无法体现和量化的。

　　例如，公众以座谈会的方式参与公共管理，公众发表的意见无法用一个准确的量进行衡量，这时公众意见的权重根据其价值可以是非常之大，也可能非常之小。

　　公共管理者在组织公众参与的过程中，应当根据公共管理的内容对公众参与的权重有一个预期，慎重采纳公众的意见或建议，以便使公众参与充分发挥效果，使公共管理更加优化。

　　因此，公众以何种形式参与公共管理的决定因素是多样的，参与的形式和方式不是一成不变的，这主要取决于公众参与公共管理的内容。但是，不论公众参与公共管理的内容是什么，公共管理者一定要将公众参与作为公共管理前期准备的一个必要程序，主动邀请公众参与公共管理，切莫因前期忽略了公众参与，而导致后期公众自发组织被动地参与其中，将会带来巨大的损失。总之，公共管理者应充分重视公众参与，并使公众以相宜的方式参与到公共管理中来。

　　2.公众参与公共管理，合理的意见应被采纳

　　公众参与公共管理的最终目的是使公共管理的效果达到优化甚至是最优化，因此，公众参与公共管理，公众的意见或者建议应受到重视，参与者所提出的合理的意见或建议应被公共管理者采纳，充分发挥公众参与的作用，这样的公众参与才是有效的公众参与。

　　在这里首先应该说明的是，我们应当辩证地看待公众所提出的意见或者建议。在公共管理过程中，公共管理者会遇到多个不同的利益主体，其中因某种特殊的利益关系而组合在一起的个体，组成了公共管理中具有代表性的公众，因为公众作为公共管理的最大受益者却在公共管理中处于相对弱势地位，因此，公众的利益和公众参与才引起了社会的关注和重视。但是，我们必须正视的是，公众由于某些方面存在其特殊性，导致这一群体缺乏全局观念，在参与公共管理的过程中，有些意见必然是不合理的。导致公众提出不合理意见的因素主要有以下几个方面：

　　（1） 过分关注个人利益

　　公众直接或者间接地参与公共管理，其最根本的动机便是公共管理在实施的过程中将涉及到其个人的利益，但是这种利益大多是正当合法的利益。正是出于这样一种动机，可能会导致公众过分关注个人的利益，从而置社会利益于不顾，因此，在这样的因素影响下，公众所提出的意见或者建议可能存在一定的偏激性，在此情况下，公众的意见或者建议不宜全部采纳。

　　（2） 知识水平或专业水平较低

　　在公共管理过程中，往往很多项目、事件会涉及到高深的或者专业性的知识，除专家团队外，一般公众对于这些知识涉猎层次较浅，很难达到专业的水准，因此，公众很可能凭借着自己的一知半解去臆想或者评价公共管理，从而造成对公共管理理解的偏差，在此基础上提出来的意见或者建议，显然是不客观的，若完全采纳公众的意见或者建议也是不明智的。

　　（3） 对信息了解不全面

　　在公共管理过程中，公众对于公共管理的相关信息无法充分了解，容易造成信息的不对称，从而使得公众提出的意见或者建议存在片面性。例如，公众可能只了解到某化工项目会给环境带来污染，但却没有了解到该项目在实施时将会采用先进的环保技术，防止污染的发生，同时，也未考虑到项目能带来的巨大的经济效益，这时公众对该项目的建设肯定持否定的态度。因此，对于公共管理项目了解的不够全面，会导致较为极端的意见，这样的意见也不能完全采纳。

　　通过以上分析，我们知道由于各种因素的存在，会导致公众对于公共管理认知存在偏差，因此，这里强调公众参与公共管理、表达心声，并不代表公共管理决策者一定要采纳公众的意见或建议。因此，在公众参与公共管理的过程中，决策者一定要全面衡量公众参与公共管理的实效性，既不能置公众的想法和利益于不顾，亦不能不假思索地全盘接受公众的提议，这两种极端的做法都将导致公共管理政策制定的失败。因此，公众所提出的意见或建议应当慎重采纳。但是，对于公众参与公共管理提出的合理化的建议必须给予重视，并在公共管理执行中得以体现，保障公众的合法权益，满足公众的需求。

　　对公众合理意见或建议的充分重视并对公共管理产生促进或者改进作用，是公众参与公共管理有效性最直接的体现。正是因为公众的参与，才使得公共管理更符合社会发展的需求。因此，公众参与公共管理，其合理的意见或者建议被采纳，是公众有效参与公共管理的重要特征。

　　3.实现公众与政府共同管理公共事务

　　公众有效地参与公共管理，会增强公众对政府的信任程度，形成良性互动的局面。这可以从以下两个方面来理解。

　　（1）公众方面。公众受到政府的邀请，积极地参与到公共管理中来，一方面公众有被尊重的感觉，增强了公众的主人翁意识，有助于提升公众的参与意识和民主意识，提高公众参与公共管理的积极性。

　　（2）政府方面。第一，政府尊重公众意见，会增加政府的公信力；第二，政府在公共管理过程中遇到的难题和困惑，可以征询公众的意见或者建议，为政府出谋划策，促进公共管理的实施；第三，公众可以为政府做有效的宣传，政府在公共管理过程中遇到的难处可以由参与者向其他利益相关者解释，使更多的百姓理解政府的境遇，更能增进百姓与政府之间的相互理解。

　　从以上两个层面来分析，当公众有效地参与到公共管理中时，必然会形成公众与政府共同管理公共事务的局面，使双方彼此信任，共同为公共管理出谋划策，形成良性的互动。因此，公众与政府共同参与公共事务管理，是公众有效参与公共管理的特征之一。

　　4.公共管理效果优化，促进社会公平
　　
　　公共管理在实施过程中，具有利益主体多样性的特征，而公共管理的实施效果，往往受到利益群体的影响。

　　就公共管理而言，其最大的受益者应当是公众，然而，由于公众没有任何资源对公共管理实施影响，因此，公众作为最大的利益分享主体，却处于相对弱势的地位，若公众不能有效地参与到公共管理中，公共管理的效果则会大打折扣。如果公众有效地参与到公共管理中，则政府会了解公众的心声，采纳合理的意见和建议，这样会平衡利益团体与公众之间的利益，增加公众的砝码，有效促进社会公平，同时，公众作为公共管理的执行者，对于符合其愿望的政策，他们更愿意去执行和实施，减少了摩擦，加大了公共管理的执行力度，提高了行政效率，使公共管理效果更加优化。因此，公众有效地参与公共管理会促进社会公平，使公共管理效果更加优化，这便是公众有效参与公共管理的另一特征。

　　通过以上分析，我们知道了公众有效参与公共管理的诸多特征，从而更有助于判断公众是否有效地参与了公共管理，这对于我们进一步分析公众参与公共管理的有效性无疑具有重要意义。

　　（四）公众参与公共管理有效性的评价标准

　　在研究公众参与公共管理有效性评价标准之前，应该首先明确两个问题。

　　一是在评价公众参与公共管理的有效性时，首先应判断公众参与公共管理是“有效”还是“无效”,而“有效”与“无效”是两个相对的概念，在概率论中称之为“互斥事件”;第二，单就“有效性”而言，是一个程度性的概念，例如我们可以将有效性划分为基本有效、有效、非常有效等层次。因此，在探讨公众参与公共管理的有效性时，必须从两个层面进行判断，即先判断公众参与公共管理是否有效，再判断公众参与公共管理有效性的程度。

　　1.公众参与公共管理“有效”与“无效”的判断

　　在度量公众参与公共管理的有效性时，首先应该判断公众参与公共管理是否有效。在上文中已明确提出了公众有效参与公共管理的三个必备要素，即公众通过某种方式参与到公共管理中；公众在公共管理中的作用必须得到充分的体现，公众推动或改变公共管理发展的方向；公众参与公共管理的结果，使公共管理更有利于社会公平，更符合社会发展需要，促进了公共管理的优化。因此，同时具备这三个条件的公众参与才是有效的公众参与，若有一点不具备，公众参与公共管理则是无效的。

　　2.公众参与公共管理有效性程度的判断

　　在判断出公众参与公共管理是“有效”时，还可以进一步判断公众参与公共管理有效性的程度。

　　要定量判断出公众参与公共管理的有效性程度，则必须要借助统计学的方法，通过设计调查方案、量化细化调查项目、走访调查、统计分析、得出结论等程序，得到公众参与公共管理有效性的数据，具体度量方式在下文将详细探讨。其实，无效的公众参与，可以理解为公众参与的有效性为零。

　　（五）公众参与公共管理有效性的度量

　　公众参与公共管理有效性的度量，根据度量主体的不同，笔者认为可以分为政府内部度量和公众度量两种方式。

　　1.政府内部度量。

　　所谓政府内部度量，是指公众参与公共管理后，政府根据公众参与公共管理的效果或者公共管理的实施效果及政策的执行效果，来度量公众参与公共管理的有效性。很显然，政府内部度量在时间上可以分为两个阶段进行。第一阶段是在公众参与公共管理后，在公共管理实施前进行；而第二阶段是在公共管理完全实施后根据公共管理的实施效果进行度量。

　　这两个阶段的度量，主要有两种方式。第一，可以根据公共管理的内容赋予相应的考核指标，每个考核指标具有一定的分值，通过汇总评分的方式来衡量公众参与的实际效果，测评内容可以包括在这一活动中公众参与的人数、公众所占参与者的比例、公众发言情况、公众有价值的意见或者建议、存在的争议、公众意见或建议汇总、公众意见或建议被采纳的比例等情况；第二，公共管理执行者可以根据公众参与情况或公共管理执行情况来主观感知公众参与的状况。这是一个自我感觉的概念，不具有说服力和科学性，也不便于形成档案供以后参考。

　　2.公众度量。

　　公众度量方式主要是指政府采用多种形式，针对公众参与公共管理的满意度及公共管理的效果通过公众进行评议的一种方式。公众度量可以采用多种形式，笔者认为主要可以采用调查问卷、网络调查、座谈或访谈、设立信访日等形式来客观反映公众参与公共管理的有效性。

　　（1） 调查问卷。

　　调查问卷是在日常生活中经常用到的一种调查方法，主要是以问题的形式，以达到征询意见、收集数据的目的。在对公众参与公共管理有效性进行评估时，可以采用调查问卷的方式。采用调查问卷的方式进行度量，主要分为以下几个步骤：确定调查目的，设计调查问卷，确定调查对象，拟定调查方案，实施调查活动，调查问卷筛选，数据统计等。

　　确定调查目的。调查目的即通过对公众的调查，了解公众参与公共管理的有效性。

　　设计调查问卷。调查问卷的设计是公众参与公共管理有效性度量的关键。

　　首先，调查问卷的设计因公共管理的内容不同而应当有所差别，针对公共管理某一项目一定要体现出这一项目的特殊性；项目不同，问卷的问题也应有所差别。其次，调查问卷所涉及的问题及答案，最好具有可度量性，能够实现量化。

　　再次，调查问卷的设计应当灵活，可设置开放性问题，实现征询意见的多样化。

　　以下是笔者设计的有关于公众参与公共管理有效性调查的问卷。

　　以上问卷所提出的问题较为泛化，可以适用于所有相关的调查问卷，在具体设计调查问卷时，可以根据公共管理项目的特殊性，适当地增减问题。同时，也要考虑到现实生活中操作的细节对问卷调查真实性的影响因素，比如，采用调查人员走进居民中去的方式进行调查与以匿名投递的方式进行调查相比较，显然后者公众在填写问卷时压力较小，被调查者更愿意真实地表达内心的意愿；再如，问卷中的“姓名”一项，在要求填写的情况下与在不要求填写的情况下对比，后者的被调查公众更倾向于表达自己的真实想法。因此，采用问卷调查的方式，在实施细节上应该多加注意，应力求使公众能够在宽松的环境下填写问卷，真实地表达自己的意愿。

　　（2） 网络调查

　　随着互联网的发展，网络调查也随之流行起来，对于公众参与公共管理的有效性调查也可以采用较为先进的网络调查形式。网络调查也被称为是在线调查，其主要特点是在线化和智能化。

　　网络调查的实施主要有以下几个步骤：第一，做好前期的宣传工作；第二，调查问卷在网上发布；第三，公众填写调查问卷；第四，筛选问卷；第五，进行数据的统计。

　　网络调查与调查问卷调查所采用的方式基本相同，调查问卷的内容可以是完全相同的，但是网络调查借助了互联网，具有其独特的优势。

　　第一，网络调查较之传统的调查形式能够节省行政成本。网络调查是邀请公众在互联网上进行调查问卷的填写，从而节省了委派专门调查人员调查的成本，节省了人力、时间、物资成本。

　　第二，网络调查较之传统的调查形式其结果更具有真实性。在网络调查过程中，参与者面对的是互联网，而非政府成员或者调查者，这样，便减少了公众参与调查的压力，更有助于公众真实意愿的表达。

　　第三，网络调查提升了行政效率，是电子政务的一种实施形式。网络调查的结果可以通过科技手段，尽快得到数据统计，减少了大量的人工录入数据的过程，提升了行政效率和准确率；采用网络调查正是电子政务的一种表现形式，有助于促进政府电子政务的实施和推广，具有十分重要的意义。

　　同时，网络调查也有弊端，应引起足够的重视，否则会导致调查的失败。

　　首先，在开展网络调查前，应进行充分的宣传，使参与者知晓调查的时间，以便在规定时间内填写问卷，否则，可能会导致参与调查的人数很少，而数据不具有代表性。其次，应通过科技手段加强对问卷的严格筛选，减少数据误差。

　　再次，也是网络调查最大的弊端，即网络调查所依托的媒介互联网，在我国很多地区还无法普及，而且参与调查的人员可能有很多人不会使用互联网，因此，在科技落后和人员知识水平相对落后的地区，网络调查是行不通的。

　　（3） 座谈或访谈

　　对公众参与公共管理有效性的度量，也可以采用座谈或者是访谈的方式。座谈或访谈的主要步骤为：第一，确定座谈或者访谈的对象；第二，确定座谈或者访谈的形式；第三，确定访谈的内容；第四，对访谈的内容进行总结，得出结论。确定座谈或者访谈的对象。座谈或者访谈的对象应具备的最重要的特点是，在公共管理实施过程中对其利益有明显的影响，具备这一条件的人员，应成为最主要的座谈或者访谈主体。

　　确定座谈或者访谈形式。其中包括确定座谈或者访谈的时间、地点、人员及方式。座谈或者访谈时间应选择在公众参与公共管理之后，政府对于公共管理的实施情况有了初步的意见，且公众已经充分了解了公共管理实施政策之后进行，此时，公众对将要执行的公共管理已经形成了较为成熟的意见或者看法，且经过与相关利益群体充分交流后，已基本达成一致的意见或者建议，因此，这是最佳的询问时机。同时，应注意选择座谈或者访谈的时间，最好是参与者有充足的参会时间情况下，比如下班后、节假日等，这样的座谈或者访谈才会更加深入、结果会更加有效。访谈方式的选择可以采用多种形式，但也要根据公共管理的内容进行合理的选择。一般来说，可供选择的方式有：座谈会、一对一访谈、走访等，采用召开座谈会的方式，每次参会人数是最多的，可以节省大量的时间；而一对一访谈或者走访，会使访谈对象有被尊重的感觉；具体的活动方式可根据实际情况决定。座谈或者访谈的地点可根据座谈或者访谈的方式确定，若采用座谈方式，可将地点选择在能容纳多人的会议室；若采用一对一访谈，地点可以选择在距离居民居住地较近的政府办公地点或者居民家中；而采用走访的方式则需要访谈者深入居民家中或者居民生活活动区域。不论是座谈或者访谈时间、地点、方式的选择，都应以适合开展工作、方便居民为基本准则，否则会影响到公众参与活动的积极性。

　　确定座谈或者访谈内容。座谈或者访谈的内容具有随意性，但并不意味着谈话的内容没有主题，因此，建议主持人或者访谈者在开展活动之前准备座谈或者访谈的提纲，确保在访谈过程中所有要点全部都能得到答案，这样的座谈或者访谈才是有效的；也可以将调查问卷或者具有评价分值的问卷用于座谈或者访谈中，这样更有助于结论的形成。

　　梳理座谈或者访谈的内容，得出结论。对座谈或者访谈的内容进行梳理和总结，提炼要点或者统计得分，最终得出准确的结论。座谈或者访谈采用了公共管理实施者与公众直接面对面的方式，一方面使公众有被尊重的感受，另一方面能够使公共管理者更加直接、深入地了解公众的想法，有利于公共管理工作的进一步开展。

　　（4） 设立信访日

　　为了更加有效地度量公众参与公共管理的有效性，可通过设立信访日的方式进行调研。具体操作方法为：在公众参与公共管理结束后，在规定时间段内，由专门的部门接受公众针对公共管理项目的意见或建议，通过记录、整理、提炼、分析等程序，最终得到关于公众参与公共管理有效性的信息。

　　应引起注意的是：第一，采用这种方式，应事先做好充分的宣传工作，避免因公众不知道信访日的设立而出现无人反映问题而被误认为是利益相关者对公众参与无异议；第二，在接待参与者时，应注意对其反映问题的甄别，参与者是对公众参与公共管理有异议还是对公共管理项目本身有异议，应分别做好记录，避免因记录不明确而导致度量结果出现偏差。

　　对于公众参与公共管理有效性的度量，可以充分反映出公众参与公共管理的效果，有助于政府发现其在组织公众参与公共管理过程中所具有的优势和存在的不足，从而使政府进一步总结工作，发挥优势，弥补不足，能够提高公众参与公共管理的有效性。

　　此外，还需要说明的是，如果将公众参与公共管理有效性的度量安排在公众参与公共管理后、公共管理正式实施前，这一程序还可作为公共管理监测的晴雨表，其可以有效地反映出公众对于公共管理最终决策的意见，更有助于公共管理者把握公共管理实施的重点与难点。因此，政府对于公众参与公共管理有效性的度量是必要的，而在实际的行政过程中，这一环节往往被忽略。