我国公众参与公共管理的发展

　　二、我国公众参与公共管理的发展

　　公众参与公共管理的程度与国家的政治体制和社会民主状况是密切相关的，一般来说，政治体制越完善，社会民主状况越好，公民参与公共管理的程度越深。我国公众参与公共管理，正是随着我国政治制度的不断完善和社会环境的不断优化而逐步实现的。

　　（一）我国公众参与公共管理的发展历程

　　自 1949 年中华人民共和国成立以来，中国的社会主义性质便决定了国家和公共生活中的所有事务都应广泛地接受公众的建议，倡导公众参与。然而，自建国后，我国特殊的政治环境和社会环境，并未使公众积极地参与到公共管理中。因此，我们可以根据我国政治体制和社会发展阶段的不同，将我国公众参与公共管理分为改革开放前和改革开放后两个阶段。这两个阶段中公众参与公共管理的状况是截然不同的。

　　1.改革开放前我国公众参与公共管理的发展

　　改革开放前，我国实行的是计划经济体制，在这种经济体制下，权力呈现出集权的特点。在社会生活中，社会成员均怀有集体主义思想，个体的意志缺乏，对于公共事务和政治事务，都存在着依赖政府的心理，阻碍了公众参与公共管理意识的形成，尤其是主动地有组织地参与公共管理的行为基本不存在，即使存在，也属于政府动员的形式上的参与。改革开放前，我国公众未能实现参与公共管理的主要原因在于：

　　第一，公众缺乏参与公共管理的经济基础。在改革开放前，我国实行的是计划经济体制，国家在所有制形式上强调全民所有和集体所有，个人利益被视作是社会异端，与国家利益相对立。因此，在这段社会时期内，政府全面地介入公众的经济生活，甚至承担了所有的物质分配功能。与此同时，中国社会形成了一种依附关系，个人依附于单位，单位依附于国家政府，正是这种关系，使公民丧失了主动参与公共管理的积极性，形成了一切听从上级指挥的社会环境。

　　第二，公众缺乏参与公共管理的政治条件。经济基础决定上层建筑，受到高度集中的计划经济制度的影响，我国的政治决策基本上都是由中央制定，地方和下级单位均是全面贯彻落实，在很大程度上限制了地方政府和下级单位的自主决策权，公众参与公共管理更是遥不可及，因此，特殊的政治体制，严重地阻碍了公众参与公共管理的进程。

　　2.改革开放后我国公众参与公共管理的发展我国实行改革开放后，经济体制逐步由计划经济向有计划的商品经济、社会主义市场经济发展，在这一过程中，我国的政治体制和公民的思想观念也发生了巨大的变化，公众参与公共管理的土壤逐步形成。

　　第一，经济体制由计划经济向市场经济的转变，导致了利益主体的多元化，为公众参与公共管理奠定了经济基础。经济体制的转变，打破了公有制经济制度占绝对统治地位的格局，形成了多种经济成分并存、有利于自由竞争的市场主体格局，多种所有制的出现，使得社会利益的分化日益明显，社会上各种利益群体也逐步形成，正是各种群体拥有特殊的利益，这就极大的推动了公民对于政治和公共事务的关注，并且能够因为某种相同的利益，形成了形式多样的利益同盟体，他们积极向政府建言献策，诉诸需求，从而自觉地参与了公共管理。

　　第二，随着经济体制的转变，我国政治体制的改革和政治民主化的不断发展，为公众参与公共管理奠定了政治基础。改革开放后，为了调动一切积极力量，我国政治体制首先实行了党政分开，政府的事情由政府负责，党组织不再插手管理。其次，随着时代的进步和社会对自由与民主的追求，“小政府、大社会”的概念出现在我国的政治生活中，使得党组织和中央政府的权力逐步向下级分散，同时，也不断地发展包括公众监督等政策，在确保决策科学化、民主化的同时，为公众参与公共管理奠定了政治基础。

　　第三，基层群众组织及民间各种组织的发展，为公众参与公共管理提供了组织保障，使公民有组织地参与公共管理成为了可能。改革开放后，中国在发展现代化进程中，大力推进民主政治的发展，作为距离公众最近的基层民主自治被提上了议程。经过长期的实践与发展，我国先后颁布了《居委会组织法》和《村委会组织法》，法律的颁布使居民委员会和村民委员会得到了进一步的健全。居民委员会是我国基层居民自我教育、自我管理、自我服务的群众性自治组织，其承担着维护居民合法权益、办理辖区内居民的公共事务、开展精神文明建设、协助维护社会治安、调解民间纠纷等多项职能，因此，这些活动就要求公民广泛地参与到居民委员会事务管理活动中来，从而为公众参与公共管理提供了宽广的舞台。而根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会成员由村民组成，且由村民选举产生，管理村民的公共事务。村民委员会的产生和发展，是与村民的广泛参与息息相关的，村民委员会成为了村民参与公共管理的重要渠道。

　　此外，除了基层群众组织的蓬勃发展外，民间社团的发展也呈现出了欣欣向荣的趋势，这成为了公众参与公共管理的另一个重要渠道。改革开放前，我国已经存在为数不多的民间团体和社会组织，如共青团、公会、妇联等，这些社会团体在政治实践中，起到了了解民意、体察民情的积极作用。随着改革开放步伐的前进，我国民间团体数量迅速增多，据不完全统计，1990 年全国各地社团仅有 4560 个，到 1998 年增至 181318 个，增加了将近 40 倍。

　　近几年，国家对全国范围内 20 多万个各类社会团体进行了清理整顿，截至 2002 年底，全国共登记社会团体 13.3 万个。

　　可见，社会团体也成为了公众参与公共管理的重要渠道。

　　第四，随着我国经济和社会的转型，许多社会问题的出现，为公众提供了参与公共管理的机遇。在改革开放前，我国所有的事务均由党和中央政府管理，下级政府、单位及公众很少参与公共事务管理，这样一方面社会问题较少，另一方面公众却缺乏参与的机会。而改革开放后，新的社会问题、经济问题及与公民生活息息相关的问题如失业、环境恶化、犯罪现象等多种社会问题大量涌现，这些问题都是在改革开放前不曾遇到的。因此，对于改革开放后的中国，这些问题是全新的，而有些问题的解决，需要动员公众共同来面对，这便为公众参与公共管理提供了契机。

　　第五，改革开放后，政府及官员表现出的一些消极因素，使得公众参与变得活跃起来。改革开放后，随着经济体制和政治体制的稳定运行，我国政府难以避免地出现了行政效率下降，人浮于事等现象，同时，政府官员中也出现了权钱交易、公权私用等问题。在这种情况下，公众对于政府行政过程中的某些方面感到不满，无法完全依赖政府，公众便会从依赖的状态中走出来，通过各种方式和行动来维护自身的利益，由此积极参与到公共管理中来。

　　第六，公众民主意识及参与公共管理意识的觉醒。由于我国特殊的历史原因，几千年的封建统治禁锢了人们的思想，公众参与公共事务的意识比较淡薄。

　　特别是新中国成立以来，我国又经历了文化大革命等多次政治斗争，使普通民众对于政府决策及公共事务管理产生了恐惧感，严重阻碍了公众参与公共管理的进程。但是随着经济的不断发展和民主政治观念的传入，使得公众意识不断觉醒，公众参与公共管理的热情不断高涨。

　　纵观新中国成立以来我国公众参与公共管理的发展，是随着我国经济体制及社会环境的发展变化逐步发展起来的。在此发展过程中，我国公民已经由不必参与、惧怕参与演变为必须参与、主动参与，使得公众参与公共管理在我国成为了现实，对于我国民主政治的发展具有十分重要的意义。

　　（二）我国公众参与公共管理的发展现状

　　在我国，公众参与公共管理的兴起大约是在二十世纪九十年代，而公众参与公共管理成为广泛的社会行动和热门话题则要顺延至本世纪初，尤其是在2003 年以后发生了一系列公众主动强烈要求参与公共管理的事件，从而引起了广泛的社会效应，使得公众参与公共管理成为了我国社会的焦点和热点问题。

　　谈到我国公众参与公共管理，政府对于公众参与的推动力是巨大的，是不容忽视的。我党的十六次代表大会明确提出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”,并对推进参与式民主决策提出了具体意见：“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反应制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度等。”

　　在我党的十七次代表大会中，胡锦涛同志进一步提出，“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业” ,“要健全民主制度，丰富民主形式、拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”,“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”

　　由于政府对公众参与公共管理的积极推动，使公众参与在中国成为了“合法”的行为，大大地激发了公众参与公共管理的热情，因此，公众以各种不同的形式参与到公共管理中来，政府也积极为公众参与公共管理搭建平台，促使我国公众参与公共管理的社会环境不断成熟，公众参与公共管理的意识不断加强，民主政治不断完善。目前，我国公众参与公共管理最主要的参与方式有以下几种:

　　一是选举。公众直接参与领导人的选举，是公众参与公共管理最直接的体现方式，而我国采用的特殊的人民代表大会选举制度，更是体现了公众参与的特色。新中国成立后，人民成为国家的主人，第一次将国家机关的构建置于民主选举的基础上。先由人民选出人大代表，组成各级人民代表大会，再由各级人民代表大会选举产生各级国家行政机关、审判机关、检察机关成员等。我国的选举制度最直接地体现了公众参与的特色。

　　二是村民自治。我国 2010 年 10 月 28 日颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条明确规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”.

　　三是民主评议政府。即针对政府某方面、某阶段工作或者工作人员，通过民主评议，由公众对其做出评价。如评选“十佳公仆”、评选“最满意的政府部门”、评定“人民不满意领导班子”等。

　　四是公共决策过程中的公众参与。在公共决策过程中的公众参与主要包括：政治协商会议、公示制、听证会、职工代表大会、建立智囊团等。公众通过这些方式参与公共决策，加大了对政府决策的监督力度，使公共决策更加公平、更加优化。

　　五是公民监督。公民监督主要包括两种形式，第一是有组织性的即民主党派监督，第二是非组织性的即群众自发组织的、个体性的监督。为此，我国建立了信访制度和举报制度。