地方政府提升危机决策能力的原则与路径选择

　　第 5章 地方政府提升危机决策能力的原则与路径选择

　　当前，加强我国地方政府公共危机决策能力建设，切实有效得提升地方政府应对公共危机的能力是摆在各级地方政府面前的一项重要课题。地方政府必须在科学发展观的指导下，从思想上高度重视公共危机决策能力建设，从体制机制上不断完善和发展，遵循公共危机管理的基本原则，抓住危机决策能力提升的薄弱环节，树立正确的价值导向、加强决策者培训、建立健全信息体系、实行多元主体参与等措施切实提高地方政府危机决策的能力。

　　5.1 地方政府提升公共决策能力遵循的基本原则

　　5.1.1 坚持以人为本原则

　　"以人为本"是党的十六大以来党中央提出的一个重要思想和基本要求。十七大报告正式将以人为本确立为科学发展观的核心。各级政府部门及领导干部坚持以人为本就是要求在各级政府在日常工作中，一定要树立群众观点，贯彻落实群众路线，将人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题放到首位，急群众之所急、想群众之所想。可以说，坚持以人为本的基本原则既是执政党根本宗旨的体现，也是打造服务型政府的基本要求。同样，地方政府危机决策能力的提高，最终的出发点和落脚点是维护人民群众的根本利益。因此，在地方政府提高危机决策能力的过程中必须始终坚持以人为本的基本原则，将以人为本的基本原则贯穿到决策过程的始终，始终把保护处于公共危机中受灾群众的生命财产安全放在工作首位。可是，公共危机一旦发生，首先是对人民群众的生命财产安全构成严重的威胁，进而影响社会正常生产生活秩序，对经济社会的正常运行造成一定程度的干扰。

　　这就要求地方政府决策者必须考虑到公众利益，决策必须以维护人民群众的利益为前提和基础。如果决策者片面追求当地政府部门利益或者个人利益，偏离了以人为本的基本原则，那么再好的公共危机决策也是也是不完善的，都会造成群众的不满，公共危机也不能更好地的得到治理。例如，2008 年四川汶川特大地震发生后，党和国家领导人胡锦涛、温家宝第一时间赶赴灾区一线，指挥抗震救灾、看望慰问灾区群众。这充分体现出党和政府始终坚持以人为本的基本原则，也鼓舞了抗震救灾的士气，增加了灾区群众对生活的信心。

　　5.1.2 坚持及时性原则

　　公共危机发生后，时间是最为重要的因素。美国前佛罗里达州紧急救援指挥官乔·迈尔斯曾说过："如果 72小时内看不到救援人员的身影，灾区将会陷入混乱。"可以看出，时间对于公共危机决策应该是首要原则。公共危机一旦发生，决策者要及时介入，以最快的速度调查公共危机发生的根源，不能拖拖拉拉，犹豫不决，贻误危机决策的时机。相反，地方政府面对公共危机，为了维护地方政府形象和个别领导的政绩，试图封锁消息，消极应对，采取捂盖子的方式，必然适得其反，酿成灾难。在 2008 年河北石家庄的"三鹿奶粉事件中",石家庄市政府在接到三鹿集团报告的三鹿牌奶粉时间后，没有及时决策，之后的 39 天既没有向河北省政府报告情况也没有向国务院报告情况，更未采取任何挽救措施。

　　公共危机事态不断扩大，结果导致数万名婴儿住院，多名婴儿死亡，石家庄 20 余名政府官员和企业领导被批捕。三鹿事件的发生是我国地方政府应对公共危机的惨重教训。事件的发生不仅使得数万个家庭惨遭不幸，更对我国奶制品行业产生极大的冲击，也严重损伤了党和政府的形象，引起全社会对食品安全的极大恐慌，导致全社会公众内心的严重不满。总之，公共危机决策必须遵循迅速反应的及时性原则，在公共危机发生的第一时间，坚持 72 小时原则，及时抢救灾区群众，尽快采取措施减少和降低损失，有效遏制公共危机不断蔓延与恶化的趋势。

　　5.1.3 坚持合法性原则

　　随着行政管理体制改革的深入发展，坚持依法决策、依法行政成为政府职能转变的重要方向。公共危机决策本身也属于政府决策的重要内容，也必须坚持合法性原则。地方政府在公共危机决策中坚持合法性原则就是要求地方政府在公共危机决策时，坚持危机决策要符合相关法律法规，不能与现行的法律法规相抵触。当前的公共危机管理与传统的公共危机管理一个重要区别就是传统公共危机管理是典型的人治，而现代公共危机管理是法治。公共危机发生后，地方政府决策者必须快速反应，及时决策，但是决策不能与相关法律法规相抵触。地方政府决策者的决策要在法律的框架内进行。如果对方政府领导不能坚持合法性原则，所做出的决策也很难得到有效贯彻执行，甚至于出现个别领导借助公共危机谋求不正当利益。例如，在很多群体性事件中，地方政府领导的决策就违背合法性原则，滥用警力，使得原本利益失衡的问题转变为干群矛盾、警民矛盾，使得矛盾激化升级。地方政府做到危机决策合法性必须注重做好以下几点：一是坚持主体要合法，即地方政府决策者要依法设立并具有基础资格；二是坚持职权要合法，即地方政府决策者必须的法律规定的职权范围内决策，不能越权；三是坚持坚持行为合法，即地方政府决策者的行为必须在法律法规为边界，采取的任何行为都有相应的法律依据；四是坚持依据合法，即地方政府在决策时引用的政策性文件必须合法，不能与上级政府的政策、方针相违背。

　　5.1.4 坚持权变性原则

　　所谓危机决策的权变性原则就是指公共危机决策者在决策过程中，要根据外在环境的变化，及时调整决策内容，使得危机决策的内容不断完善，以达到有效应对公共危机的效果。地方政府在危机决策中坚持权变性原则十分必要。首先，公共危机的发生具有很强的不确定性和随机性，相关信息也会随着危机的发展而不断变化；其次，地方政府面对突发危机，短时间内不能全面掌握危机信息，危机决策又要坚持及时性，因此，起初制定的决策往往会有不完备的方面，迫切要求决策者根据后面掌握的信息及时修正决策。

　　如果地方政府决策者在整个危机治理中，缺乏权变性，不能根据最新消息及时调整原有的决策，那么决策者就不能很好的应对公共危机管理，甚至于造成公共危机的失控，使得危机破坏性加大。再次，一些地方政府决策者受知识结构、能力素质等因素的影响，不可能会应对一切公共危机。一些公共危机特别是技术性较强的危机事件，例如核燃料泄露，必须借助于专家、学者的力量，从专业的角度去做好危机决策。一些公共危机事件的决策必须倾听利益相关者的声音，因此必须畅通公民参与渠道，让普通群体发出自己的声音，提升决策的民主化程度，协调好各方面的利益。例如在厦门 PX 事件中，地方政府决策者为了带动地方工业发展，提升地方经济水平，增加地方财政收入，决定引进化工产业，而当地群众从生活环境、身体健康的角度坚持反对该项目上马，最终导致群体上访事件。

　　5.2 地方政府提升公共危机决策能力的路径选择

　　5.2.1 地方政府在危机决策中应坚持正确的价值导向

　　在地方政府危机中地方政府坚持的价值导向直接影响着地方政府的行为选择。尽管地方政府是公共权力机关，行使着人民赋予的权力，以维护公共利益为最终目的，但是在公共选择理论看来，政府也无法逃脱"经济人"的假设，政府行为可能会偏离公共利益的轨道出现追求自身利益倾向。这种自利倾向不仅体现在政府日常行为，甚至于体现在应对公共危机管理过程中。改革开放以来，一些地方政府在发展是硬道理和以经济发展为中心的指导下，片面追求地方经济发展，出现"唯 GDP 论"现象，使得社会管理创新、生态文明建设严重滞后，最终导致经济、社会、生态发展不平衡、不协调、不可持续的现象发生。一些地方政府在自利性的驱动下，与民争利，出现"有利可图抢着做，无利可图踢皮球"的现象。

　　在一些公共危机事件中，有些地方政府不是以有效应对公共危机、维护人民群众利益为目标，而是片面强调政府部门利益，暴露出价值目标不正确的问题。正如发生在2004 年银川的出租车罢运事件，就是政府出台了相关制度，将出租车经营权实行有偿使用，严重损害了出租车主的经济利益，引起出租车主的强烈不满。在银川出现6000 辆出租车罢运的现象，而地方政府没有及时有效应对，使得危机事件不断扩大，在全社会造成不良影响。从银川市政府公布的管理办法就可以看出，当地政府部门主要出于有利于政府管理、减少出租车市场混乱、增加财政收入的角度进行出租车改革，没有坚持以人为本的价值目标，实则是当地政府的庸政与懒政行为。实践证明，要提升地方政府的危机处置能力，地方政府及领导干部必须从根本上要坚持科学发展观，始终维护公共利益，树立以人为本的价值导向。

　　5.2.2 地方政府要加强对应急管理方面的培训

　　在一个危机多发的风险社会，加强对地方政府决策者应急管理方面的培训，不断提升地方政府决策者危机决策能力具有重要的积极意义。首先，加强对决策者应急管理的培训，是公务员培训教育的重要内容。公务员培训作为人力资源开发的重要形式，是提升决策者知识能力的重要途径。其次，加强对应急管理的培训是提升地方政府决策者公共危机管理能力的有效方式。打造现代政府，提升行政能力，就必须加强对地方政府决策者应急管理培训。一是高度重视应急管理培训工作。在 2008 年中组部下发了《关于贯彻落实胡锦涛同志重要批示精神，加强各级领导干部处置公共事件能力培训的通知》，我国各级政府开始对领导干部展开关于应急管理的培训，从此在思想上也开始高度重视此项工作。二是充分发挥高等院校、行政学院的培训建设。在培训建设过程中，重点加大对应急模拟系统的投入，加大应急管理系统课程的开发，积极培养应急管理方面的教师，要求科级及以上的领导干部参加课程培训。三是积极组织公共危机管理研讨交流会议。公共危机虽然各不相同，但是预防、应对及善后的做法在本质上具有相似性，通过开展危机管理经验交流会等可以展开沟通交流，吸取经验，提高公共危机决策能力。例如在 2008 年国家行政学院举在全国省部级领导干部中组织了"突发事件应急管理班"的研讨会。在 2009 年我国国家行政学院与德国应急管理代表团举行关于国际应急管理交流。四是在培训过程中严把质量关，强调理论与实践相结合，既要有理论层面上的提升，又要结合国内外的经典案例。教授方法要实行讲授法、研究法、体验式、模拟情境等，确保应急管理培训课程的有效性、针对性。

　　五是建立健全应急管理培训机制。对于参加应急管理培训的地方领导的参加范围、课程开始、培训讲师的资历、培训时长、培训方式等内容都加以确定和完善。

　　5.2.3 地方政府要建立健全公共危机决策的信息体系

　　公共危机决策的信息系统是构成公共危机决策系统中的一个基础性系统。公共危机决策信息系统的科学性、准确性、及时性直接关乎公共危机决策的效果与质量，关系到地方在公共危机管理工作的成败。地方政府完善公共危机决策，一是要建立健全危机信息搜集和处理机制。快速、全面、真实的搜集危机信息是成功进行危机决策的前提。公共危机一旦发生，有关部门必须采取各种措施，尽快的搜集信息，特别是关系到公共危机发生的成因、公共危机涉及的范围、与公共危机相关的因素、公共危机造成的影响及蔓延态势、社会公众对公共危机信息的需求等。
　　
　　可以说，公共危机的发生必然危及国家和人民的生命财产安全，必须高度重视。因此，在危机信息搜集中即要保证时间，又要保证真实性，可以"宁快勿慢"、"报忧不报喜"、"越级上报"等。在信息化社会，公共危机发生后，地方政府决策部门缺少的不是信息，而是对信息的处理加工能力。相关部门一定要对危机信息的处理，将那些过量的、失真的、片面的危机信息剔除掉，将一些对危机决策有参考、借鉴价值意义的信息提供给决策部门及人员。二是建立健全危机信息传播机制。正如美国学者迈克尔·李杰斯特所说："只有进行有效的传播管理，才能进行有效得危机管理".在信息化社会，传播工具和手段出现多元化和便利化的特点。公共危机信息传播的形式也是多样化、全方位、立体化、公共危机爆发后，政府就不再是危机信息传播的唯一主体，媒体和网络对危机信息传播的作用巨大。三是不断学习西方国家在危机信息系统建设方面的经验。例如日本东京的信息联络系统和灾害收集系统、美国纽约的危机地理系统等都在公共危机信息搜集处理方面积累了一些成功经验，对提升我国地方政府公共危机信息体系建设具有重要借鉴作用。

　　5.2.4 地方政府在危机决策中要采取多元合作共治的方式

　　受传统计划经济体制影响，人们长期认为政府在公共危机管理中应该是唯一力量，社会组织和公民被排除在危机管理的范围之外。然而，面对突发的公共危机，政府在人力、财力、物力方面的能力也是有限的，危机决策单靠政府部门来做出不能保证决策的科学化和民主化，不利于快速有效得应对公共危机。这一点在2003 年爆发的非典疫情中体现的较为明显。当时各级政府部门垄断了决策权，为了掌握信息的控制权，在危机决策中将一些医学界专家学者、社会组织与公众排除在外。在非典后期，政府部门开始摆脱传统的做法，积极采纳专家学者的意见和建议，努力动员广大社会公众参与到抗击非典的危机决策活动中，还认真听取了联合国卫生组织的建议，真正实现了单一主体主导到多元主体共治的局面转变。在公共危机治理中，地方政府采取多元主体合作共治的方式，具体来说要做好以下几点：一是在公共危机决策中引入公民参与机制。
　　
　　党的十八大报告就明确指出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法治保障的社会管理体制。因此，地方政府在危机决策时要确保危机信息及时公开，满足公众对信息的知情权；不断提高公民参与的能力，培养公民参与的精神；畅通公民参与渠道，实现公民有序参与危机决策，不断提升危机决策的民主化程度。二是完善公共危机决策系统。地方政府在危机决策中实行多元主体合作共治，其中很重要的就是要发挥决策智囊团的作用。而智囊团就是有专家学者、社会组织、特设机构等多元主体构成。危机决策咨询体系就是在危机发生之前通过综合分析，发挥预警作用；在危机发生之后，进行信息搜集分析和科学预测，为地方政府决策提供科学依据，发挥在地方政府危机决策中"谋"的价值作用，提升危机决策的科学化水平。