地方政府公共危机决策能力存在的问题及原因

　　第 4章 地方政府公共危机决策能力存在的问题及原因

　　我国公共危机管理中地方政府决策能力问题在多年的危机管理实践和理论探讨中不断得到提升与完善。在提升危机决策能力的具体实践过程中，菏泽市人民政府就加强高度重视公共危机管理做工作，在实践中不断总结经验，探索出了一些提升公共危机决策经验。在看到在公共危机管理方面地方政府决策能力提升的同时，必须认识到目前存在的一些问题。本章节就对地方政府在公共危机过程中决策能力方面出现的问题及原因进行详细阐述。

　　4.1 地方政府在公共危机决策能力建设方面存在的问题

　　4.1.1 地方政府公共危机决策的价值目标定位不明确

　　地方政府公共危机决策能力的提升与危机管理效果在很大程度上取决于地方政府在公共危机治理中的价值取向。坚持以人文本，始终把人的生命财产安全放在首要位置是政府部门应对公共危机事件的首要价值目标。但是，从一些地方政府在应对公共危机事件的具体实践中看，仍然存在偏离以人为中心的价值目标、片面强调部门利益与个人利益的现象。当前，坚持以人为本，将人们的生命财产安全放到公共危机管理的首要位置已经成为各级地方政府进行危机决策时的首要价值选择。然而，在具体实践过程中，一些地方政府面对突如其来的公共危机，一般会首先考虑避免危机事件无限制的扩大，防止当地政府部门的良好形象受损。有的地方政府决策者处于自身的利益考虑，为了避免影响到自己的政绩，甚至于采取非法的手段控制媒体舆论，防止危机信息的正常报道。一些地方政府在危机决策出现"唯 GDP 论"现象，片面追求生产总值增长率，注重经济建设职能而忽略公共危机决策能力提升。在一些群体性事件中，一些地方决策者为了维稳，将维权等同于维稳，在稳定压倒一切的指导下，不惜牺牲群众利益，运用"花钱买平安、摆平就是水平"甚至于非法手段进行公共危机管理。这种危机决策不仅违背将群众利益放在首位的价值目标选择，而且不利于公共危机治理效能的提升。例如，在 2011 年发生的"甬温"高铁追尾事故中，地方政府不是以满足群众对真实信息的知情权为目的，不是最大程度的挽救伤员、做好家属安抚工作，而是对相关信息进行避而不谈甚至于发出不当言论。这次公共安全事故最终演变为社会公众对政府的信任危机，降低了政府的权威性与公信力，损害了政府形象。

　　4.1.2 地方政府公共危机决策的公民有序参与不足

　　公共危机决策只是公共危机管理的重要一环，而不是唯一环节。公共危机决策的出台时是为了能更好的应对危机，这就涉及到决策实施、决策评估等，需要社会各方利益主体的广泛参与。公民是公共危机的利益相关者，没有公民有序参与危机决策，就不能很好的保证危机决策的民主性。党和政府的许多文件都反复强调公民参与对政府决策和社会主义民主政治建设的重要意义，多措并举保证公民享有知情权、参与权、表达权。可是在一些危机决策中，由于缺乏公民参与的制度化路径，导致公民通过体制外渠道进行利益表达，出现公民非理性参与的现象较多。正如比较典型的厦门"PX"事件、怒江水电站事件、圆明园防渗透工程事件都反应出政府决策过程中公民参与不足的问题。公民参与一方面有利于决策者及时了解相关信息，协调各方利益，保障决策的民主化程度，能够得到公民的支持与认可，有利于决策得意贯彻执行；另一方面公民参与又是对政府决策能力的考验，因为一旦缺乏制度化的畅通渠道，公民有序参与将变成无序参与，会对有现有制度进行冲撞，造成社会的不稳定因素。当前的公共危机决策中，地方政府缺乏科学合理的制度设计，没有提供畅通的渠道引导公民参与决策，发表自己的意见和建议，而是恰恰是出于部门利益考虑，控制信息传播，在相对封闭的环境中决策。

　　4.1.3 地方政府公共危机决策的信息系统不健全

　　地方政府危机决策时一个系统，也是一个过程。在这一系统中公共信息系统是其中的重要组成部分。为了支持地方政府危机决策，各级政府部门高度重情报信息工作，初步形成了较为完善的信息系统。然而，目前我国的公共信息体系仍处于不完善的阶段，在很多方面还制约着政府危机决策能力的提升。一是从事信息系统工作的人员数量严重不足。"美国仅联邦调查局就有工作人员 27800 名，其中总部 9800 人。而我国国家统计局只有 200 多人，国家信息中心正式编制只有 300 多人，各种人员加在一起总共约 1200 人，由国家信息中心与隶属于全国个地方的信息中心组成的国家信息系统全部工作人员约 1300 人".二是信息机构设置不合理。当前我国信息机构的设置中对经济信息搜集处理的机构占据大多数，而对于社会、生态等信息搜集处理的机构占比较小。三是信息机构管理体制存在缺陷。

　　我国信息管理机构一般实行分级管理制，一些信息机构隶属于同级政府。这种管理体制下，上级政府的信息源于下级政府信息部门提供，而下级政府信息部门又不直接隶属上级信息部门。因此，在具体实施中，一些信息部门不免受到本机政府的行政干预，出现信息上报"报喜不报忧"的失真现象。四是我国信息处理能力相对较弱。由于我国信息系统设计不健全，信息失真现象较多，加上信息处理设施投入不足，在信息处理能力上面存在严重不足。五是新闻媒体在信息收集报道中的作用发挥不足。一些新闻媒体出现行政化现象，出现报道片面化的趋势，有的新闻记者在采访中遭到打击报复等。

　　4.1.4 地方政府公共危机决策的科学化程度不高

　　地方政府危机决策的科学化程度不高是公共危机管理中的一大问题。公共危机决策科学化程度不高的主要原因是决策方式与工具创新不足。一是公共危机决策工具方面科技投入不足。当前随着公共危机发生环境的复杂化，迫切要求增加公共危机的科学投入。在国外公共危机决策中，充分利用国外先进的高科技技术，尽量提高公共危机决策的科学性。

　　例如在对公共危机评估过程中，利用先进的卫星遥感技术对地面危机进行拍照、策略；在收集危机信息过程中充分利用互联网信息技术，扩大信息搜集范围，加强对信息搜集处理能力，快速查找公共危机发生的原因。二是公共危机决策的方式方法过于传统。当前我国公共危机决策仍然停留在传统的决策模式当中。在地方危机决策中高科技方法尚未充分应用计算机科学、人工智能等决策技术的功效没有在危机决策中得到充分展现。三是在公共危机决策中没有充分听取专家学者的意见。在一些地方政府危机决策中，当地主要党政领导在危机决策中起着排版的作用，往往将一些专家、学者排除在决策过程之外。实际上，公共危机的发生往往涉及到多方面的因素，产生原因也是复杂的。而一些专家学者对特定的领域研究，在危机决策方面辅助作用更加明显。一旦将专家学者排除在危机决策范围外，地方政府的危机决策科学性势必大打折扣。

　　4.2 我国地方政府公共危机决策能力不足的原因

　　4.2.1 公共危机决策的风险意识不高

　　当今社会正处于一个危机频发的风险社会。不断增强公共危机意识，强化危机预警工作，是提升地方政府危机决策能力的客观要求。然而在目前的危机决策中，地方政府仍然或多或少的受到传统观念和体制惯性的影响，导致地方政府在公共危机决策中风险意识不高。首先，有些地方政府出于政绩考虑，缺乏对公共安全评估，盲目上马一些面子工程，甚至于为了某些节日"献礼",造成了重大安全事故。其次，地方政府规避风险意识不高，只注重眼前利益，不顾长远利益。在近几年出现的一些群体性事件中，一些地方政府不去从根本上解决矛盾冲突，只是采取一些治标不治本的措施，采取简单粗暴的方式捂盖子、和稀泥，造成利益受损者成为牺牲者，不仅没有化解矛盾，反而激化矛盾，酿成影响恶劣的群体性事件。例如广东省陆丰乌坎事件，起因就是村支书贪污腐化，侵害村民的合法利益。村民为维护自身利益，到乡镇政府上访。结果地方政府不但没有认真听取上访群众的利益诉求，维护群众的合法利益，反而采取暴力手段，动用警力，对乌坎上访村民进行逮捕，对村子进行封锁，最终酿成巨大的干群矛盾、警民矛盾。三是地方政府决策者危机决策中官僚化严重，对危机决策仅仅当作一直技术去处理，对公共危机背后的社会问题缺乏以后应有的认识。

　　4.2.2 政府决策者应对危机的能力不足

　　政府决策者在整个危机决策中起到关键作用，决策者应对公共危机的能力将关乎公共危机治理的效能。
　　
　　目前，我国正步入社会转轨、经济转型的关键时期，不确定性因素增多，公共危机风险爆发的频率加大，客观上要求政府决策者不断提升自身应对危机的能力。然而，我国一些地方政府领导者在公共危机的能力与素质却无法完全适应现代公共危机发展的新趋势。首先，地方政府主要领导的危机忧患意识与预警能力不足。各级地方政府领导干部应该牢固树立公共危机管理的思想观念，具备居安思危、有备无患的思想，加强对公共危机预警机制建设，能够有效得将突发事件消除在萌芽状态。
　　
　　其次，地方政府领导的公共危机快速反应能力不够。无论是面对突公共危机，还是处于平时的日常工作，地方政府领导干部必须树立群众观念，走群众路线，培育一种"衙斋卧听萧萧竹，疑是民间疾苦，些小吾曹州县吏，一枝一叶总关情"的境界，始终将保护人们群众的生命财产安全放在首要位置。一旦危机发生，第一时间内抢救伤员，挽救损失。另外，决策者面对危机不能慌乱，应该冷静分析，从容应对，认真分析公共危机发生的原因、可能发展的趋势、影响幅度。三是缺乏全局意识。这一点在一些地方政府领导身上较为明显。地方政府决策者面对危机一般思维方式就是控制舆论，消除不良影响，最好是将坏事变好事。四是问责意识和善后能力不足。公共危机决策关乎人民群众切身利益，关乎党和政府的形象，关乎社会和谐稳定，必须高度重视危机决策。地方党政领导必须承担起地方危机决策的责任，强化主体责任意识，努力提高危机善后处理能力。

　　4.2.3 政府危机决策面临信息化社会的挑战

　　在信息化社会，媒体的力量不容小视。在西方国家媒体被称为继司法、立法、行政之后的"第四种权力".公共危机管理中，媒体具有强大的社会动员功能，媒体可以凝聚力量、消除恐慌、提升勇气和信心。任何事务具有双面性。媒体既可以表达社会公众的意愿、传递舆情信息，媒体还可以传播社会噪音、误导社会公众。例如，公共危机发生后，大量新闻媒体聚集现场可能会导致现场秩序混乱。新闻媒体面对公共危机的发生，迫切需要较为复杂的信息，而地方政府也没有足够的事件与精力对付媒体。新闻记者不切实际的报道可能会扭曲应急专家的言论。例如 2008 年 9 月，一条关于"告诉家人和同学暂时别吃橘子，今年广元的橘子在剥了皮之后的白须上发现病虫"的短信，在全社会引起恐慌，使得广西、湖南、贵州等地的果农利益遭受严重损失。近年来，在我国发生的一些公共危机事件，国外媒体都进行了大篇幅的报道，而我国内部新闻媒体却避而不谈。其实对于公共危机管理来说，避而不谈、封锁消息的效果往往适得其反。一些主流媒体对于公共危机事件群体性"失声"往往伴随着地方政府行政干预影子，其结果不但不能组织信息传播，反而让社会上小道消息盛行、谣言四起。此外，公共危机发生后，一些地方政府不能与新闻媒体处理好关系，无法进行友好合作，不仅不能礼貌的对待记者，反而对记者滥施暴力。如此以来，地方政府不仅不能很好的处理公共危机舆论管理工作，反而将自己推到风口浪尖上。因此，地方政府在公共危机决策中必须有效应对信息化社会带来的严峻挑战。

　　4.2.4 政府危机决策机制不健全

　　当前我国地方政府公共危机决策能力不足的一个重要原因就是公共危机决策体制不健全。公共危机决策体制主要包括了公共危机中枢系统、公共危机咨询系统、公共危机信息系统、公共危机制度系统，其中公共危机决策中枢系统是关键与核心。一切公共危机管理活动都紧紧围绕危机决策体系的结合来进行。公共危机决策机制不健全具体表现为几个方面：一是公共危机决策中枢系统存在缺陷。地方政府决策者必须努力提高自己的应变能力、心理约束能力、决断能力和沟通能力。另外，公共危机决策机构中包括常设机构和非常设机构。而一些非常设机构只有出现较大公共危机时才会启动，削弱了决策的效果。
　　
　　另外，我国公共危机决策责任追究制度尚不完善。有权必有责、权责相对称也是政府公共危机管理必须遵循的基本原则。地方政府决策者必须在公共危机管理中承担起法律责任、政治责任、道德责任。当前我国地方政府决策责任追求制度的实施情况并不完善。例如一些公共危机管理中出现失职现象的官员，一经媒体曝光，问责机制变启动。事过之后，问责官员重新复出，有的甚至于官复原职。如此一来，在社会公众心中引起强烈的不满。另外，我国公共危机决策咨询系统建设滞后。公共危机咨询系统又称专家智囊团、思想库、智库等，在危机决策者决策时，提供专业性较强的信息，防止出现盲目决策。而危机咨询系统方面无论是从资金投入方面，还是思想的重视程度方面都与国外危机咨询系统建设相比都存在严重滞后，影响了地方政府危机决策能力的提升。