地方政府在公共危机决策中的能力分析导论

　　第 1章 导论
　　
　　1.1 研究缘起

　　1.1.1 选题背景

　　当期，我国正处在全球经济低迷、国内社会转型、产业结构升级的背景下，自然灾害、利益失衡、权力异化、群体性社会冲突等加大了公共危机发生的频率。公共危机的发生直接影响国家经济社会的可持续发展，更为严重的是关乎到国家政权的生死存亡。而政府作为公共危机管理的重要组成部分，必须担负起公共危机治理的责任，避免公共危机造成国家和人民生命财产安全损失、防止社会秩序混乱等问题发生。地方政府作为公共危机管理的具体行动者，地方政府在公共危机管理中的决策能力关系到地方政府执政能力的高低，影响到地方政府的权威和公信力。

　　鉴于此，如何有效推动公共危机管理，做到公共危机来临前能预防，公共危机来临后能治理，尽最大程度将公共危机的危害降到最低程度，已经成为现代地方政府面临的紧迫任务。自从 2003 年"非典"事件之后，我国政府开始高度重视公共危机管理工作，各级政府开始着手建立公共危机管理体制和机制，将公共危机管理作为一项重要的日常工作来抓。但是，学界对公共危机管理的研究起步较晚，官方对公共危机管理的实践经验也不多，当前的公共危机管理的体制机制还不完善，政府危机决策机制也不健全。这在很大程度上限制了地方政府公共危机管理的效能和效果，不利于开展公共危机管理。总之，加强对地方政府公共危机决策能力提升的研究就是在这种必要又紧迫的背景下展开的。

　　1.1.2 选题意义

　　第一，当前公共危机理论研究与危机意识教育相对滞后，本选题对地方政府公共危机决策能力研究中具有重要的促进作用。人类社会史实际上是一部人与危机斗争的历史，与危机斗争的思想在古代社会就存在。而直到 20 世纪 60 年代，在美国有一批学者开始研究公共危机管理，出现了大量的学术着作，之后公共危机管理作为一门的独立的学科才被世人所公认。当前，学术界又掀起了对公共危机管理理论研究的新高潮。这一阶段的特征就是对公共危机管理的研究出现跨学科、跨领域研究的趋势。公共危机管理不同于企业危机管理、政府危机管理和公共管理。本文在对公共危机管理的研究中，重点是理性分析了新形势下公共危机的特征、公共危机发生的成因、公共危机管理的现状、政府危机决策存在的问题及政府危机决策对公共危机管理效能的影响。此外，学术界关于公共危机管理的研究可谓繁多，而政府作为公共危机管理的主体，担负着公共危机管理的重要职责。本文在研究过程中，选取了地方政府公共危机决策的视角，试图以新的、更小的研究角度去探讨公共危机管理过程中地方政府决策的相关问题。这样可以从具体的执行层面去了解公共危机管理的相关问题。因此，从这个角度来看，研究地方政府危机决策能力必将推动公共危机管理理论的丰富与发展。

　　第二，本选题推动了危机决策理论的不断发展，对地方政府实现公共危机治理具有重要的指导作用。危机决策是公共危机管理的核心，危机决策能力的高低直接关系到公共危机管理的效能。公共危机管理从根本上来讲就是危机决策。危机决策就是要求政府在决策时间紧张和可利用资源有限的条件下，面临着高度不确定性和极其复杂的外部环境，进行应对公共危机活动和过程。对于政府来说，要想使危机决策达到最优化，其一，决策者必须全面掌握关于危机的内外部环境信息；其二，决策者根据外部信息，制定出可行的备选方案并且能够预期方案实施的结果；其三，决策者应该建立一个自上而下的组织体系，保证危机决策快速高效的贯彻执行下去；其四，决策者做出的决策能够实现自身利益最大化。但是，在公共危机发生的状况下，以上这些条件是不能一一满足的。因此政府危机决策只能是按照西蒙的"有限理性"来进行决策。本文通过对地方政府公共危机决策能力进行探讨，对于提升地方政府决策能力具有重要作用，也有利于丰富和发展危机决策理论。

　　1.2 国内外研究现状

　　1.2.1 国外研究现状

　　人类历史的发展就是与危机相抗争的历史。危机管理思想自古就有，但是将危机管理作为一门理论学科来研究还是出现在西方国家。韦伯辞典将危机定义为"有可能变好或者变坏的转折点或者关键时刻".罗森塔尔认为，"危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，而且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件。"这种定义强调了危机的严重程度，突出危机发生的紧迫性。赫尔曼指出，"危机就是一种情境状态，其决策主体的根本目标受到威胁，在改变决策之间可反应时间很有限，其发生也出乎决策主体的预料。
　　
　　"赫尔曼强调的是危机的紧迫性和破坏性、突发性。巴顿认为，"一个会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其人员、产品、服务、资产和声誉造成巨大的损害。"这种说法将危机的界定范围扩大到企业危机、政府危机，值得注意的是这个定义强调了危机对人员、服务、声誉的影响。美国学者菲特普最早在 20 世纪 60 年代出版的《危机管理》一书中提出危机管理这一概念。菲利普·亨斯洛将危机管理界定为"任何可能发生危机组织的紧急情境的处理能力。"这一说法主要突出了危机管理中对危机的应对能力。日本企业管理顾问藤井定美认为，危机管理就是对那些事先无法预想何时发生，而一旦发生却对组织经营造成极大危险的各种事件的事前事后管理。

　　在公共危机决策方面西方学者早就提出来一些了决策方法，比较典型的是快速决策方法、简约决策法、群体决策方法、专家咨询方法。卡尔·帕顿、大卫·沙维奇在研究地方交通问题时提出了快速决策方法。人们利用快速决策方法可以将所要坚持的问题快速进行确认和分析。两人在出版的《政策分析和规划的初步方法》中把政策制定过程划分为研究性分析和初步分析。美国学者叶海卡·德罗尔认为，在我国背景下，由于存在面对逆境、制造假象、被压缩时间、悲剧性选择、模糊博弈、紧张压力与群体过程等因素导致理性决策难以进行。

　　在罗伯特·希尔看来，危机决策可以划分为事前决策和事中决策。一般公共危机的事前决策可以是群体决策，能够邀请多个主体参与其中。事前决策时间宽裕、信息量大，可以在决策过程中选择最优决策。但是危机的事中决策就必须要求决策者在时间、资源、信息、物资等有限的情况下进行决策，因而事中决策不能追求最优，只是令人满意和次优。随着对公共危机管理研究的不断深入，国外关于公共危机管理的着作也是繁多，比如龟井利明的《危机管理论》（1988）、库姆斯的《危机管理与传播》（2002）、杰弗里·R·卡波尼格罗的《顾问危机》（2011）、劳伦斯·巴顿的《组织危机管理》（2002）、马丁·冯、彼得·杨的《公共部门风险管理》（2003）、迈克尔·雷吉斯特的《风险问题与危机管理》（2005）、米特罗夫的《危机管理诊断手册》（1996）、诺曼·弗林的《公共部门管理》（2004）、诺曼·R·奥古斯丁的《危机管理》（2001）、休·考特尼的《不确定性管理》（2000）、野田武辉的《企业危机预警》（1999）、约翰·莱的《有备无患：企业突发事件应对手册》（2003）等。

　　1.2.2 国内研究现状

　　关于危机预防与治理的思想在我国古代就存在。《周易·系辞下》中讲到：危者，安其位者也；亡者，保其存者也；乱者，有其治者也。是故，君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱，是以身安而国家可保也。其中关于安危的论述实质上就是危机应对的朴素辩证主义思想。随着公共危机对我国经济社会的影响与国外学者对公共危机管理研究的不断深入，近年来我国学者陆续开始对公共危机管理进行系统研究，并产生了大量学术着作。
　　
　　薛澜、张强、钟开斌的《危机管理》一书中认为："罗森塔尔的定义更为准确地反映了危机这个概念。因此，可以认为：危机通常是决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策等不利情境的会聚。"张成福教授认为，"所谓危机，它是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以对应".薛澜教授系统总结了危机的特点：危机高度不确定性、危机的演变十分迅速、危机信息难以全面掌握等，并且将我国国内转型期危机事件主要划分为自然灾害类、利益失衡类、权力异化类、意识形态冲突类与国际关系类。

　　危机决策是公共危机管理的核心与关键。对于危机决策的研究也吸引了大量国内学者。

　　刘权认为，"在公共行政的危机决策能力中，政府官员、公共管理者的危机管理意识、知识和能力，以及整个社会公民对危机的认识和应对能力是十分重要的因素。"学者黄健荣、胡建刚认为，"公共危机治理决策是典型的非常态非程序化决策，是检验现代政府决策能力的一个重要标尺。"学者王雅琴提出，"在公众参与的背景下，政府决策能力建设主要方面包括：设计能力、引导能力、沟通能力和法治能力。"此外，随着国内学者对地方政府危机决策能力研究的深入，涌现了不少好的作品，诸如张彩云等编着的《公共危机与管理》（2009）、汪大海主编的《公共危机管理》（2012）、王宏伟主编的《公共危机管理》（2011）、张小明主编的《公共部门危机管理》（2001）、黄顺康的《论公共危机管理中的政府责任》、杨安华的《近年来我国公共危机管理研究综述》等文章，此外还出现大量的关于地方政府危机决策的学术论文。这些国内着作都体现了国内学者对政府危机决策能力方面的研究成果和视角，也为本文研究提供了良好的理论和现实参照。

　　1.3 研究内容与方法

　　1.3.1 研究内容

　　本文紧密围绕地方政府公共危机决策能力进行系统探讨，主要内容包括以下几部分。

　　第一章是导论：本文从政治、经济、社会等几个方面对选题的背景进行初步介绍，详细阐述了选题的理论与现实意义。笔者对该选题的国内外研究状况进行一一概述，初步了解了国内外学者对此问题的研究方法、前沿视角等，重点分析了政府决策、危机决策、公共危机管理等几个核心问题。

　　第二章是基本概念厘定与相关理论阐述。本文为了在论述中保证核心概念的严谨性，首先对危机、公共危机、公共危机管理、危机决策等几个核心概念进行界定，其次详细阐述了公共危机管理与政府危机决策过程理论，最后从地方政府权威性、地方政府公共危机管理效能、地方政府决策科学化、减低公共危机带来的损失四个方面论述了当前提升地方政府公共危机决策能力的紧迫性与必要性。

　　第三章详细介绍了菏泽市政府在提升公共危机决策能力方面所做出的努力探索。菏泽市为提升公共危机决策能力，提高公共危机治理效能，重点推进公共危机管理基础能力建设、促进公共危机检测预警能力建设、加快公共危机信息搜集分析系统建设、强化公共危机管理队伍能力建设、加强公共危机物资保障能力建设。通过对菏泽市政府做法的初步介绍与分析，为研究我国地方政府危机决策能力提供经验借鉴。

　　第四章分析了我国地方政府公共危机决策能力建设存在的不足与原因。由于我国对公共危机管理的研究起步较晚，在政府决策机制构建方面还存在不完善的地方，具体表现在地方政府在公共危机决策中价值目标定位不明确、应对危机风险的意识不高、信息体系不健全、科学化程度不高。造成我国地方政府公共危机决策能力不足的原因主要是应对公共危机风险意识不足、危机决策中公民参与不足、信息化社会为地方政府危机决策构成挑战、公民参与程度不高。

　　第五章着重论述了提高我国地方政府公共危机决策能力所遵循的基本原则与路径选择。提高地方政府危机决策能力已成为地方政府的基本能力，在提升危机决策中必须遵循以人文本、积极预防、快速反应、合法性相结合的原则。地方政府提高公共决策能力需要重点做好以下几方面。一是地方政府在危机决策中要坚持以人文本的价值导向；二是地方政府在危机决策中要坚持多元主体参与的架构模式；三是地方政府在危机决策中要加强信息系统建设；四是地方政府在危机决策中实行多元主体共治参与危机决策。

　　1.3.2 研究方法

　　1、理论研究方法

　　在学术研究过程中理论研究方法是一种最基本、最常用的方法。笔者在探讨中，通过理论研究方法试图将国内外学者对危机决策的认识进行总结提炼，使研究成果有切实的理论来源。本文通过对政府公共危机管理理论进行一系列概述，寻找出当前处于社会转型期的我国公共危机表现出的一些特征及对政府危机管理提出的一些挑战。此外，本文还对政府决策过程理论进行分析，结合我国政府决策的特殊情况，在公共危机管理的背景下进行探讨危机决策能力提升的方式方法问题。这都为提升地方政府公共危机决策能力提供了坚实的理论支持。

　　2、实证分析方法

　　实证研究也称为案例研究，是西方经验主义学派十分推崇一种研究方法。当前我国公共危机事件频繁，对政府的执政能力构成较大挑战。而通过对一些公共危机事件例如四川汶川特大地震、郭美美炫富事件、SARS、厦门 PX 事件等进行分析，总结提炼出一些经验。本文选取的公共危机案例具有社会影响力较大、学术性较强的特点，力图使本文在研究探讨中不是空洞的理论说教，而是让研究成果实现理论与实践相结合。

　　3、比较分析方法

　　比较分析方法实质上就是对同一类事物进行纵向和横向的对比，通过对比分析来研究的方式方法。本文在研究中，一方面对我国政府在公共危机决策与国外发达国家的公共危机决策进行横向对比，寻找国外发达国家在危机决策方面成功经验，结合我国实际情况，不断提升我国地方政府公共危机决策能力。另一方面就是对我国不同时期的公共危机决策进行纵向对比，特别是针对改革开放以来的几个时期进行纵向对比，总结我国地方政府公共危机决策的演进历程。

　　4、文献资料研究法

　　地方政府公共危机决策能力涉及到政治学、管理学、公共政策学、社会学、领导学等多学科、多领域。围绕地方政府公共危机决策能力的研究也是汗牛充栋，特别是西方发达国家早就出现大量学者对此问题进行详细论述，也涌现出大量的学术着作。因此，本文在研究过程中着重运用了文献资料研究方法，一是利用现代网络检索方法，比如在中国知网就"地方政府"、"公共危机管理"、"危机决策"、"政府决策"等核心词进行检索；二是查阅大量关于此方面的着作。总之，本文在整个探讨中试图是建立在先前学者的研究基础之上，而不是进行一些重复研究，做无用功。