公共危机基本概念与相关理论(2)

　　面对公共危机的发生，单纯依靠政府来进行公共危机管理无法有效应对，应该充分发挥多元主体共治来提高政府和社会对公共危机管理的效能。因此，公共危机管理的主体可以包括政府、社会团体、公众和大众传媒。危机决策体制涵盖了决策中枢系统、信息系统、咨询系统、制度系统。公共危机决策过程的一切活动都要围绕公共危机决策来进行，各个系统运作效率决定了公共危机管理的效率。

　　就公共危机决策模式来讲更符合西蒙所说的直接决策方式。在西蒙看来，直觉决策方式存在以下特点：存在很大的不确定性、基本上没有先例可以借鉴、变化难以科学预测、信息有限、分析数据作用不大。对于人来说，人往往介乎于完全理性和非理性之间，也就是说人在高度不确定性和复杂的现实环境中，人的知识有限。决策者在决策过程中容易受到过去经验的干扰，决策环境使得决策群体内在压力增大，在决策中直觉的运作往往多用逻辑推理方法的使用。由于决策时间行对不足，可使用的资源相对有限，决策者无法获取危机的全面信息，也不能鉴别信息的真伪，难以在短时间内识别危机发生的根源、发展的趋势。决策者在决策是往往选择一些风险小的方案，尽管风险大的方案能带领更大的收益。

　　决策者在决策中往往追求满意，决策只求满意，不愿意花更大的气力继续研究方法的可行性。从这个角度讲，危机决策完全符合西蒙所说的直接决策方式。

　　公共危机决策也是受诸多因素的影响。政府部门决策者的素质、公共危机信息的多少、决策者所承受的心理压力、对于公共危机的意见分歧、公共决策中的政策优化程度都会对公共危机决策的质量产生影响。因此，在公共危机决策要具有果断性、干预性、权变性、权威性、科学性、战略性。此外，做好公共危机决策还要处理好权责划分，其中包括政府部门横向、纵向权责划分、政府部门与非政府部门权责划分。

　　2.3 地方政府提升公共危机决策能力的必要性与紧迫性

　　2.3.1 有助于提升地方政府的公信力与执政力

　　公共危机发生对经济社会的冲击是巨大的。公共危机不但会威胁到人民群体的生命财产安全、造成国家巨大经济损失，而且还会造成社会短暂失序、社会性恐慌，影响社会和谐与稳定。地方政府代表着中央政府，担负着维护公共利益与社会秩序、提高国家公信力与维护良好政府形象的责任。如果公共危机发生后，地方政府不能及时进行危机治理，竭力抢救伤员，挽救危机造成的损失，社会公众将会对地方政府的执政能力产生巨大怀疑。

　　一旦这种不满情绪持续发酵，还会产生对地方政府的不满。这样一来地方政府的公信力和权威性受到降低，党和政府的政治合法性也受到威胁。面对公共危机，地方政府不断提升危机决策能力，能够在危机发生后立刻启动应急预案，有效组织公共危机的蔓延和扩大，最大程度的降低公共危机带来的损害，不仅可以让身处于危机中的群众看到未来生活的希望，也有助于增强地方政府的公共权威，提升地方政府号召力、组织力。从另一个方面来看，提升地方政府公共危机决策能力也是地方政府履行政治责任、社会责任和法律责任的具体表现，更体现出地方政府始终坚持以人为本，始终把群众的利益放在工作首位的宗旨。总之，地方政府不断优化危机决策机制，提升危机决策能力，有助于地方政府公信力和执政力的提高，有助于打造服务型政府、责任型政府、有效政府。

　　2.3.2 有助于建立健全地方政府公共危机管理机制

　　公共危机决策是公共危机管理机制的重要组成部分。公共危机决策能力建设的成效直接决定了公共危机管理机制的效果。党的十八届三中全会指出，要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。当前我国地方政府公共危机管理机制不健全的原因之一就是公共危机决策信息系统不完善。公共危机决策信息系统是整个公共危机决策系统中的一个基础的子系统。信息状况是公共危机决策科学化的基础，信息收集的及时、准确、全面直接关系到公共危机决策的质量与效果，进而关系到公共危机管理体制的健全。因此，建立健全公共危机管理机制就必须建立危机信息收集、分析机制。这是公共危机决策的第一步。在信息收集时注重搜集关于危机事件的性质、原因、影响因素的信息。公共危机管理机制不健全的原因之二是危机决策问责制度不健全 .

　　2009 年党中央、国务院颁布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，为建立健全决策问责制奠定了理论基础。在公共危机管理中，决策者的责任主要体现在政治责任、法律责任与道德责任。实践证明，不断完善危机决策问责制度，提高决策者责任、服务意识，有利于完善公共危机决策机制，有助于推动公共危机管理机制的丰富和发展。

　　2.3.3 有助于提高地方政府决策的科学化程度

　　提升地方政府决策科学化程度也是地方政府行政管理体制改革、转变政府职能、提高行政效率的必然要求。地方政府在公共危机管理中的决策虽然是非常规性决策，但是决策必须要遵循科学原则。美国着名公共政策理论学家拉斯韦尔的《政策科学》一书中的发表就意味着公共政策制定本身也是一门科学。政策制定必须坚持科学的原则。林德布洛姆还专门创立了渐进主义决策理论。这都为政府科学决策提供了坚实的理论基础。决策科学就是要在决策过程中发扬科学的精神、坚持严谨的科学态度，采取科学的决策方法，广泛吸收各方面的意见和建议，遵照事务发展的一般规律，制定出具有可行性、可操作性的方案。

　　提升决策科学化的目的是尽量让方案更加科学，减少危机带来的损失。然而，地方政府决策者在决策是往往面临信息相对不足，不确定因素较多。在这种情境下的危机决策自然带有决策者经验的影子，感性色彩难以完全避免。在一些地方的公共危机决策中，也常常看到一些决策者"拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人"的现象。地方政府在公共危机中提高决策能力，要求地方政府建立健全危机预警机制，积极拓宽公众参与危机决策的渠道，努力打造专家智囊团，在危机决策中吸取各方的意见和建议，避免决策盲目性。另外，公共危机决策机制还包括危机决策评估机制、危机决策责任追究制度。危机决策不是纸上谈兵，而是要保证具有良好的实施效果。在效果评估的过程中积极引入第三方评估，可以有效提高决策科学化程度。

　　2.3.4 有助于应对公共安全面临的严峻形势

　　当前，我国公共危机管理面临严峻的形势。首先，自然灾害频发。我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。受自然地理环境和特有地质结构的影响，我国自然灾害现象严重，"每年造成 1.5 亿-3.5 亿人受灾，1.2 万人死亡，350 多万间房屋倒塌，经济损失近2000 亿元".我国位于地震烈度为Ⅶ度的省会城市就有 25 个，占总数的 74%.此外，我国还经常遭受洪涝、干旱、泥石流、沙尘暴、台风等自然灾害。其次，特大、重大安全事故多发。

　　近年来，各级政府虽然高度重视安全生产，始终把安全放到生产的重要位置，但是让出现一些伤亡惨重、影响较大的生产安全事故。例如 2013 年 11 月 22 日 10 时 25 分，位于山东省青岛经济技术开发区的中石化股份有限公司管道储运分公司东黄输油管道原油泄漏发生爆炸，造成 62 人死亡、136 人受伤，直接经济损失 7.5 亿元。
　　
　　其次，重大公共卫生安全问题形式严峻。2003 年突如其来的非典疫情严重威胁广大人民群众的身体健康和生命安全，对我国经济发展、社会稳定与对外发展造成巨大影响。2009 年甲型 H1N1 流感传入我国，禽流感疫情对我国养殖业产生巨大冲击，人民的生命健康遭受巨大威胁。最后，影响社会和谐稳定的群体性事件多发。由于弱势群体利益表达渠道不畅通，地方政府在社会维稳中手段简单、粗暴，酿成了许多群体性事件，激化了官民矛盾、警民矛盾，对我国公共安全环境构成巨大挑战。