我国工商行政管理行政约谈存在的问题及原因

　　第 5 章 我国工商行政管理行政约谈存在的问题及原因

　　5.1 我国工商行政管理行政约谈存在的问题

　　自 2010 年以来，工商行政管理机关开始探索推行行政约谈制度，在推进消费者权益保护方面起到了积极的作用，在行政约谈的方式、约谈的适用等方面有了初步的探索。在肯定成绩的同时要看到，工商行政管理行政约谈制度比其他政府部门起步晚，在发展中也出现了一些不平衡，在具体实践中还存在不足。

　　5.1.1 法律制度不全

　　目前，在我国工商行政管理系统，各地实施行政约谈仅仅靠本机关出台的行政约谈制度来规范。纵观全国上下，尚没有一部专门的有关行政约谈的法律法规。在国家工商总局，没有制定出台规范性文件，对行政约谈制度进行规范。在国家工商总局在消费维权领域实施的行政约谈没有专门的行政约谈制度，仅仅在一部分规范性文件中体现了行政约谈的内容。如国家工商行政管理总局在 2014 年 4 月 30 日制定的《国家工商行政管理总局关于进一步加强 12315 体系建设的意见》（工商消字〔2014〕91 号文件）中，提到"强化事中和事后监管。各地要对处理消费者投诉举报过程中发现的销售假冒伪劣商品等违法行为线索，认真进行梳理和排查，积极探索完善"诉转案"工作机制，对涉及范围广、影响大的案件要挂牌督办、限期办结，加强消费纠纷调解与行政监管执法的衔接；对存在问题较多的市场主体，及时进行行政约谈，通报情况，督促整改。" 因此，在具体的工作实践中，工商行政管理行政约谈制度的法律制度明显不全，缺乏全局系统规范统一的法律制度体系，法治化水平明显偏低。

　　5.1.2 适用范围不广

　　前面对我国行政约谈的现状中已经表明，随着我国各部门对行政约谈制度的的认识，行政约谈制度在行政部门中适用的范围越来越广。但是在工商行政管理部门中，行政约谈制度在很多单位仅仅是在消费维权工作中推行，没有延伸到工商行政管理的其他业务工作中。工商行政管理的工作范围涉及到各类市场主体的登记监管、规范市场竞争行为、广告监管、商标监管、行政处罚、流通领域商品质量监管等多个方面，但目前在这些工商行政管理部门的工作领域内推行行政约谈制度的寥寥无几。这说明，在工商行政管理领域行政约谈制度适用工作范围还比较狭窄，对工商行政管理工作的综合效果不明显。

　　5.1.3 程序规定不严

　　由于目前工商行政管理行政约谈的制度设计层级偏低，致使行政约谈制度的程序规定不严。多数的行政约谈制度在行政约谈的性质、原则以及实施的内容和程序等方面规定的不细致，导致了行政执法人员在实施行政约谈时责任不明晰、程序不规范。如对行政约谈的实施条件、实施范围、约谈的内容等规定模糊，对行政约谈怎样实施，如何实施，实施后的结果怎样运用，实施后的效果怎样评价等一系列问题都缺乏明确的规定。因此，有些地方的行政约谈流于形式。如在各级工商行政管理部门普遍实施的消费维权行政约谈工作中，很多单位普遍存在的集中约谈被约谈对象，只针对共性问题约谈，个性问题得不到解决，致使约谈工作引不起被约谈对象的重视，存在走形式、走过场的问题。又如在上述东营市工商局消费维权行政约谈案例中，反映出组织者对行政约谈的前期和行政约谈的过程中把握的程序严格，但对于行政约谈后的结果处理和效果评估环节的程序不规范。

　　5.1.4 保障措施不力

　　没有监督检查，工作就很难落实。在当前的行政约谈工作中，对行政约谈的监督检查不力。行政机关对行政约谈的实施缺乏监督和考核，就可能导致有的单位为完成约谈任务而随意约谈；甚至有的执法人员会把行政约谈异化，损害行政相对人的利益。行政约谈效果的评价机制又不完善，对行政约谈实施的效果如何难以评价，可能会引起行政约谈流于形式，难以发挥真正的作用，从而造成行政约谈制度难以长久的推行下去。如在工商行政管理机关一些推行行政约谈制度的单位，在行政约谈制度中对行政约谈的保障措施部门规定的普遍比较笼统，如 2013 年 12 月 17 日湖南省工商行政管理局制定的《广告行政约谈工作制度》中，对保障措施的规定仅有一项，即"广告行政约谈工作人员应当遵守相关工作纪律和规定，违者将依据相关规定，作出处理。"规定的不细致，也致使部分工作人员在推行行政约谈制度中打了折扣。

　　5.2 我国工商行政管理行政约谈存在问题的原因

　　5.2.1 思想认识不到位

　　思想是行动的先导。随着国家对行政执法部门的新要求，各级行政执法部门必须尽快统一思想认识，转变工作方式方法。但在行政约谈制度推行过程中，有的单位领导和工作人员受传统执法方式的影响，没有及时转变观念，对行政约谈这种柔性执法方式认识不足，致使行政约谈制度在工作中没有发挥其作用。特别是在基层单位，基层工商行政管理机关是工作的基础。但受机制体制的影响，基层执法人员在思想认识和工作作风上跟不上时代发展的步伐，受传统思维和观念的影响根深蒂固。长久形成的"重管理、轻服务"观念，对行政约谈的行政和作用认识不足，影响了行政约谈制度的推行。主要原因是在思想上对行政约谈工作没有引起足够的重视，抓行政约谈工作时没有真正执行到位，只是做了表面文章。

　　5.2.2 行政约谈执法人员素质不高

　　工商行政管理垂直管理以来，缺乏与其他职能部门的人才交流。再加上每年各市县新录用的公务员寥寥无几，致使工商行政管理队伍年龄偏大，文化层次普遍偏低，致使工商队伍的整体素质不能适应工商职能转型的需要。执法人员工作能力不强，工作水平不高，工作成效不明显，这些因素都制约了行政约谈效能的发挥。目前，工商行政管理机关没有固定的约谈人员，对约谈人员没有进行专业培训，致使行政约谈工作开展的不平衡。具体表现在约谈人员的素质参差不齐，约谈没有真正发挥其效果。如东营市工商局在推行消费维权行政约谈中，实施行政约谈的工作人员就是各单位负责处理消费投诉工作的人员，缺乏具有专业素质的人员。不同的工作人员对行政约谈的目的、作用和效果认识有差异，就会导致约谈的效果不一致。因此，目前约谈执法人员的素质还不能很好的适应的约谈需要，需要在下一步工作中不断提高。

　　5.2.3 行政约谈工作存在机械化

　　由于目前行政约谈制度还未完全成熟，难免在实际工作中出现机械执行现象，导致出现偏颇。一是将行政约谈等同于行政执法。有的执法人员对行政约谈的性质认识不准确，将行政约谈看作是一种强制的行政手段，强迫行政相对人接受约谈，损害了行政相对人自主选择权，使得行政约谈在落实过程中走了样。二是将行政约谈扩大化。推行行政约谈不仅要在法定的职责范围内实施，而且要遵循适度可行的原则。但有些执法人员盲目扩大行政约谈范围，超出职权范围干预企业的自主经营权。极少数执法人员心怀异念，借行政约谈的名义以权谋私，故意刁难企业或纵容违法行为。三是将行政约谈的程序简单化。工作人员开展行政约谈不根据工作规范流程进行，有的不经过领导审批，随意开展约谈；有的对约谈的问题调查研究不足，为约谈而约谈，程序简化，流于形式，致使行政约谈失去了原有的意义。