境外人员入境后管理中存在的问题(2)

　　3.2.6 境外人员入境管理法律法规滞后

　　我国真正开始系统的建设出入境管理体系不到 30 年，有关境外人员入境管理的法律不多，2013 年 7 月 1 日颁布实施的《中华人民共和国出境入境管理法》，仍存在着很多需要完善、改进的方面，移民（出入境管理）法律制度存在着体系不健全、制度不完善、竞争力不强、与经济社会发展互动性不够等诸多问题，而且许多领域的立法要么历经多年尚未完成，要么已经实施多年急需修订。

　　一是《出境入境管理法》中针对境外人员入境管理方面的规定不够全面细致。现行境外人员管理方面的法律法规大部分是上世纪八九十年代颁布实施的，随着涉外管理形式的不断变化，大部分法律法规已经跟不上时代步伐，通过"文件"、"通知"的形式作不断作补充，每年调整变化政策，难以保证管理的一致性、规范性，管理力度和效果不强。

　　二是法律处罚力度轻，难以形成震慑作用。对于非法居留的处罚问题，法律规定过期一天罚款 500 元人民币，最高不超过 2 万人民币，这一罚则对于不少发达国家在华非法居留人员来说形同虚设。在经济蓬勃发展的今天，2 万元作为违法成本之一相对较低，根本无法对非法居留人员起到震慑作用；而且最高不超过 2 万元人民币这一规定更是使"三非"外国人对长期在华非法居留的违法行为置若罔闻。而在日本，为增加对"三非"外国人的处罚力度，制定并颁布实施了新的出入国管理法。将罚款额度提高到了 300 万日元，为原来的 10 倍，相当于外籍打工人员在公司近一年的工资水平，将禁止入境的期限定为 10 年，也是原法的 2 倍。从分局去年查获的涉外案事件来看，主要是以非法居留和不按规定申报住宿登记案件为主，这些案件大多是外国人因疏忽大意，算错了居留有效期，主动到公安机关接受处理；另一部分则是存在主观故意在华非法居留，但因回国处理紧急事务，需要办理延期手续，不得不来公安机关接受处罚；还有一部分是在查处其他吸毒、寻衅滋事等案件过程中带破的。真正由公安机关主动出击查获的"三非"案件少之又少，由于缺乏主动侦办意识，侦控措施单一，辖区内还有大量的"三非"人员以及违法行为未被及时发现，使外国人聚居区成为"三非"外国人隐匿的乐土，为涉外管控埋下诸多隐患。

　　三是境外签证发放标准与国内日常管理要求不统一。外交部是我国境外的签证发放机关，由于改革开放和经济发展大政方针的需要以及外交政策的需要，我国对申请来华人员发放签证的要求相对较低，缺少严格系统的审查步骤，致使一些经济发展缓慢的国家人员或周边国家中欲利用我国偷渡至第三国的人员进入我国境内，使之成为"三非"人员的一部分。另外，我国境外签证签发机关把关不严，审核材料不完整，签发签证种类与外国人入境事由不一致的现象时有发生。

　　3.3 日照市境外人员管理存在问题的原因分析

　　随着改革开放的进一步发展和我市参与国际合作交流程度的不断深入，各级政府对境外人员管理更加重视，相关法规制度日益健全，政府牵头的社会化联动机制和公安内部分工配合机制已经形成，合力逐渐增强。在强化境外人员实有人口管理方面，各地都进行了一些积极的探索，在境外人员入境管理的全程化、动态化、实时化方面取得了一定成绩。

　　但我们必须看到，面对日益复杂的境外人员管理新，形势，一些根本机制尚未完全理顺，基层基础工作还相对薄弱，影响、制约了境外人员管理工作的创新发展，究其原因，主要有以下几点：

　　3.3.1 思想认识不到位，思路不开阔

　　针对境外人员入境管理工作面临的严峻形势，随着出入境管理改革力度的进一步加大，对基层派出所的管理要求也不断提高。部分基层领导和民警思想上认识不到位，看不到境外人员入境管理工作的重要性和紧迫性，或多或少存在着外管工作与己无关的思想，并且外管专业知识欠缺，存在着"不会管、不敢管、不愿管"的想法，对现实工作中出现的新状况往往只想依赖出入境管理部门，出入境管理工作单打独斗的局面尚未得到有效改观，使出入境基层基础工作仅浮于表面，缺乏深入的调查研究，创新意识和精品意识不强，遵循工作老套路，对境外人员入境管理工作如何感触亮点、干出特色、干出成绩下功夫不深，推动工作不力，对境外人员入境管理重视不够，管理不够规范、主动，基础工作不够扎实。

　　一是对境外人员入境管理工作在出入境管理长远发展中的地位、作用和重要性认识不到位。当前，公安机关境外人员入境管理工作重要性日益突出，在服务国家人才引进、经济发展战略以及便利国际交往和人员往来中扮演着不可或缺的重要角色，在维护国家安全和社会稳定工作中发挥着独特的涉外性、专业性、基础性作用，作为公安出入境管理部门的核心业务支撑，更是出入境管理长远发展的增长点和源动力。近年来，中国公民出国境需求增长较快，出入境窗口压力相应增大，现有警力条件下，境外人员入境管理工作警力配置和重视程度受到影响，有的地方外管工作长期处于应付状态。这种局面淡化了出入境管理警种的专业特点，固化了外界对出入境管理就是单纯办证的片面认识，弱化了出入境管理的职能优势，必须引起我们的高度重视。

　　二是对境外人员入境管理工作面临的严峻维稳形势认识不到位。来华境外人员持续较快增长，在促进国际交往和经济社会发展的同时，也给我国家安全及社会稳定带来潜在风险。当前，境内外敌对势力公开向我发难、挑战我政治底线，各类社会矛盾相互交织、风险隐患大量增多，各项安保任务繁重艰巨、重大案事件时有发生。上述问题在境外人员入境管理工作领域都不同程度得到体现，境外人员入境管理工作的深度和广度发生深刻变化，特别是严峻复杂的反恐维稳形势、马航失联事件、埃博拉病毒疫情防控反映出的涉外管理问题不断警醒我们，强化境外人员入出境和停留居留管控任务艰巨，出入境管理部门职能作用日益凸显、责任重大。相对于境外人员入境管理工作面临形势任务的深刻变化，一些地方缺乏清醒的认识，责任意识不强，管理理念陈旧，工作手段弱化，难以有效承担管理职责，极易形成管控盲区，影响维稳工作大局。

　　三是对境外人员入境管理工作的长期性、系统性、复杂性认识不到位。公安机关出入境管理部门境外人员服务管理工作集宏观政策研究、实有人口管理、行政审批管理和执法办案于一身，内容涉及面广，受关注度高，与国家政治、外交和经济社会发展密切相关。

　　境外人员入境管理业务建设和基层基础建设呈现出明显的系统性、长期性、复杂性特点，不可能毕其功于一役，需要常抓不懈。但是，有的地方以中央事权为由，存在等靠思想；还有时对有关决策部署停留在文件转发或者敷衍了事，没有抓好各项部署和要求的落实。

　　3.3.2 警力的统筹配置不够合理

　　当前，派出所承担了大量境外人员管理工作，他们中绝大多数是兼职民警，不仅要承担繁重的派出所业务工作，而且同时兼顾外管工作，担负着辖区境外人员的户口申报、日常管理等工作，工作的繁重使他们担负基层境外人员管理工作上出现管理不到位的情况，涉外管理任务较重的派出所，辖区涉外企业达几十家，管理压力很大；农村派出所要面对十几个甚至二十几个行政村，城镇派出所辖区内有数以百计的综合治理列管单位、公共场所和特种行业单位，仅有 1 名外管民警也很难做到"专职外管",管理力度不足，管理难细，效果难实；全市出入境管理民警仅二十多人，占全市民警总数的不到百分之一，其中精通外语、计算机、案件查处业务的骨干警力所占比例均不大，且主要集中在市局出入境分局，个别分局甚至没有专门人才。因警力与任务之间相差极殊，日常管理工作很大程度只是停留在办证、接受住宿登记、处理案件等被动式前期管理，对基层外管工作的指导和监督还不能到位，对入境人员跟踪式、全程化的动态管理不深入、不细致、漏管失控现象难以从源头上、根本上得以解决。

　　3.3.3 管控队伍缺乏考核激励机制

　　考核激励机制是公安业务工作的指挥棒和风向标，考核激励与工作不配套、依据不明确，就容易造成队伍管控失衡。各部门间都存在着对境外人员入境管理工作不重视的思想，境外人员入境管理工作缺乏合理的奖惩激励机制，没有制定科学的考评体系和符合实际的奖励细则，造成了基层派出所与相关部门干与不干一个样，干多干少一个样，干好干坏一个样的局面，基层境外人员入境管理工作往往不被重视，没有将境外人员入境管理工作纳入到年度考核中，与评优树先，福利待遇不挂钩，导致各单位各部门对境外人员入境管理工作积极性和主动性不高，对境外人员入境后的管理工作沟通不畅，无法形成合力。

　　3.3.4 境外人员入境后的管控难度加大

　　一是境外人员多，分布广。据统计，目前在我市的常住境外人员共有 1216 人，同比增加 15.73%,其中外国人 1052 人（涉及 38 个国家地区），台湾居民 164 人。临时入境我市境外人员 13.5 万人（次），同比增长 25%,其中从中韩班轮航线入境 5.8 万人（次），从靠泊日照港的外轮临时入境外国船员达到 5.6 万人（次），从全国其他口岸入境到达我市的境外人员数量达 2.1 万人（次）。境外人员临时住宿登记 27442 人次，同比增长 11.94%.

　　二是入境人员成分复杂、居住分散。近年来，我市入境的外国人来自越来越多的国家，境外人员的入境目的也由初期的商务、旅游为主，发展到现在的投资、经商、就业、任教、留学、小型贸易、购置房产等各种情形，有的为规避本国的法律责任、经济纠纷或逃避本国经济生活压力等，打着商务和旅游名义入境；有的甚至从事非法传教、情报收集活动，还有部分脱北者意图转道韩国和欧美国家等等，造成了入境境外人员的成分日益复杂并呈现多元化的特点。入境境外人员中的常住人员部分在我市购置了房产，部分散居于租房或接待单位、朋友提供的住所、工作地、居住地跨所、跨局、跨市情况比较普遍；临时入境境外人员则形成不定，流动性更大。居住地点从宾馆饭店到居民小区，有的还租住市民的储藏室，居住活动相当分散，基层派出所登记管理困难。以日照市东港区昭阳路派出所为例，2014 年登记暂住境外人员 2059 人次，其中 60%工作地与居住地分离。

　　三是涉外案（事）件增多，管理任务日趋繁重我市发生的涉外案（事）件数量随着境外人员入境量的逐年增加也一路上升。犯罪主体向多数国家（地区）蔓延，其中又以台湾居民和东南亚地区居民为主，据统计，2010 年至 2014 年，日照市共发生涉外案（事）件901 起。在查处的案（事）件中，涉案人员来分布广泛，有台湾居民、韩国籍、美国籍、法国籍、新加坡籍、越南籍、莫桑比克籍、加拿大籍、印度籍、比利时亚籍、日本籍、土耳其籍等。14 年全市共发生涉外案（事）件与去年同期相比上升了 120%,给公安机关管理境外人员提出了更高的要求和严峻挑战。

　　四是涉外不安定因素增多，维护社会稳定难度大受金融危机的影响和冲击，我国社会矛盾和不安定因素增多，境内外敌对势力和恐怖势力极有可能伺机而动，恐怖的威胁愈加现实，一些邪教组织、"疆独"、"藏独"等组织与外国人相勾结打着观光、开发等借口来日从事非法活动，隐蔽战线斗争更加错综复杂。国际金融危机对经济领域的影响仍未消退，对社会稳定尤其是涉外领域带来的冲击在有些方面仍将继续。

　　3.3.5 专业技术人员短缺，经费不足

　　虽然目前我市出入境信息的硬件设施已经具备，但是大多数出入境管理部门缺乏信息化专业人才的培养。对于信息系统的操作，大部分民警只能局限于操作层面，难以涉及深度应用。另外，信息化建设是一项长期的工作任务，除了专业人才的培养，更需要有大量的资金作为后盾，对设备进行定期维护、更新，对应用信息系统进行升级更新，而现实情况是，出入境管理机构在资金投入方面不足，无法更新淘汰旧设备，阻碍了信息化建设的发展。目前日常工作中，由于疏于对境外人员入境管理工作的信息化建设，没有培植起能为我所用的专业人员和情报搜集网络，缺乏对"特情"、"耳目"的专业培训和指导，致使涉外情报信息搜集渠道单一、资源匮乏；基层民警缺乏涉外情报信息搜集工作的思想意识和业务水平，加之日常工作繁忙，民警对涉外情报信息搜集工作缺乏主动性、计划性和目的性，导致涉外情报信息量少质弱。